Граждан Украины вновь убеждают в необходимости очередных радикальных изменений. На этот раз будут пересматривать Основный Закон государства, который в каждой стране является базовым с точки зрения жизненного устройства.
За 17 лет независимости украинцев приучили к перманентным изменениям, реформированиям, корректировкам. В таких условиях сложно адекватно воспринимать суть событий, даже таких значимых, как принятие изменений в Конституцию.
Принятие новой редакции Конституции планировали к концу июня 2008 года. Но уже очевидно, что конституционного блиц-крига не будет.
Во-первых, по правовым мотивам. Реализовать установленные юридические процедуры возможно не ранее чем за полтора-два года. Изменения в Основной Закон принимают на протяжении двух очередных сессий, календарно длящихся один год. Отведем еще полгода на получение положительного заключения Конституционного суда и будем рассчитывать на его положительное решение.
Поскольку уже видно, что конституционные изменения будут касаться содержания нынешних І, ІІІ и ХІІІ разделов, то без референдума не обойтись. Настоящий Закон «О всеукраинском и местном референдумах» не полностью отвечает требованиям действующей Конституции. Следовательно, для проведения референдума необходимо обновлять соответствующий закон. Быстро с этим не справиться.
Вторым препятствием блиц-крига станут политические мотивы. Даже по действующим, упрощенным законам понадобится не менее трех-четырех месяцев плюс месяц-два на сбор трех миллионов подписей «народной инициативы», как предусмотрено Конституцией. Опыт свидетельствует: волеизъявление летом даст небольшую явку избирателей — на уровне 55—60%, что для принятия решения относительно Конституции не самый лучший вариант.
Следовательно, осень. Но в это время Украину лихорадит от других традиционных проблем: в селе — полевые роботы, жилищно-коммунальное хозяйство готовится к зиме, не задержатся и сложные ежегодные переговоры с «Газпромом». В этот период рейтинг власти и уровень удовлетворения ею граждан несколько падает, а это может сказаться на результате голосования. Переносить референдум на 2009 год едва ли стоит — уже с весны страна будет жить будущими президентскими выборами.
Не следует забывать, что «референдумный» вариант принятия Конституции не согласуется с действующим Основным Законом. Там четко установлена процедура внесения изменений, в частности активное участие парламента на всех этапах процесса. Судя по всему, это не может устраивать президента. Тем не менее с юридической точки зрения предложение «идти другим путем ради нужного результата» едва ли приемлемо.
Во-первых, оно заложит под Конституцию серьезную мину замедленного действия. Ведь в любой момент все внесенные неконституционным способом изменения могут быть упразднены — через новый референдум, решение Конституционного суда, в конце концов — через указ президента. Прецедент состоялся в 2007 году, когда роспуск парламента засвидетельствовал, что многие нормы можно применять не дословно и точно, как того требует часть вторая статьи 19 действующей Конституции Украины, а «творчески» и «нестандартно».
Во-вторых, едва ли стоит рассчитывать на то, что 36 миллионов украинцев, имеющих право голоса, внимательно ознакомятся с более чем 150 статьями проекта. Это означает, что голосование будет проходить вслепую — не за содержание Конституции, а за убедительность комментаторов. В результате все может вылиться во всенародное составление рейтинга популярности политических лидеров. Подумали ли инициаторы такого сценария, что будут делать, если вдруг получат не тот результат, на который надеялись?
В-третьих, не исключены торможение и саботаж референдумного процесса, «освященные» многочисленными решениями различных районных судов о запрете проведения референдума вообще или отдельных его процедур в частности.
Если все-таки референдум состоится и граждане проглотят предлагаемый им документ, неизвестно, сколько продержится принятая таким образом Конституция. Ведь у любой новой власти будет не только соблазн, но и пример, как следует поступать с Основным Законом государства, который перестал удовлетворять ее сегодняшние потребности. В случае антагонистичности любого президента и любого большинства парламента через месяц после завершения выборов будет начинаться очередная конституционная реформа.
Содержание конституционной реформы — это ключевой момент, но, как ни странно, оно практически не обсуждается. Ни одна из ведущих политических сил (кроме Компартии, обнародовавшей свой проект почти год назад) не готова выдать на-гора, то есть представить на широкое обсуждение, целостный текст своей редакции Конституции. Есть наработки, есть видение отдельных разделов и тем, есть объявленные позиции — нет конечного продукта. Или он есть, но владельцы не хотят рисковать раскрываться и подвергаться критике.
Та информация, которая время от времени забрасывается в общество, наводит на очень тревожные размышления. Оказывается, что наибольшее внимание привлекают разделы IV «Верховная Рада Украины», V «Президент Украины» и VІ «Кабинет министров Украины. Другие органы исполнительной власти». У остальных норм Конституции есть шанс сохраниться или ограничиться косметическими правками.
Среди специалистов никто не идеализирует и не фетишизирует ни текст, ни содержание действующей Конституции. По крайней мере потому, что за двенадцать лет ее пришлось растолковывать 43 раза. Кстати, за два года после внесения в нее изменений только дважды пришлось прибегнуть к услугам Конституционного суда, а это свидетельствует, что по отдельным позициям Основной Закон государства стал более четким и понятным.
Но что требует изменений прежде всего? Пожалуй, три группы норм.
Первая — то, что нужно было растолковывать.
Вторая — то, что читается и воспринимается неоднозначно, хотя и не требует разъяснения.
Третья и самая сложная группа — нормы, которые не вошли в редакцию 1996 года по политическим мотивам, или нормы отсыльного характера (не секрет, что за двенадцать лет приняли лишь половину из законов, упоминаемых в Конституции).
Если проанализировать то, что нужно было растолковывать, то среди самых несовершенных есть разделы о территориальном устройстве Украины, правосудии, местном самоуправлении. Среди трех носителей власти (Верховная Рада, президент, Кабинет министров и другие органы исполнительной власти) лучше всего выписаны нормы... о президенте Украины, который сегодня более всех недоволен содержанием Основного Закона.
Нормы второй группы присутствуют практически в каждом разделе, и если бы субъекты права на конституционное представление были активнее, количество решений Конституционного суда перевалило бы уже, наверное, за вторую сотню.
Самые сложные нормы третьей группы. Ни для кого не секрет, что в 1996 году ради сохранения спокойствия в обществе отдельные острые политические углы обошли вообще или выписали общими фразами. Кое-что внесли в Основной Закон, исходя из популистских соображений. Например, нормы раздела ІІ сделали небогатую и сейчас Украину самым социальным государством в мире.
Обязательно нужно определиться с государственным строем, в соответствии с которым «Украина является унитарным государством». Еще двенадцать лет назад группа юристов отмечала, что в унитарном государстве не может быть никаких автономных образований со своими конституциями. Тогда было придумано хитрое обоснование — Конституция Крыма является законом Украины; АР Крым — не административно-территориальная, а лишь национально-культурная автономия, и это позволяет придерживаться канонов унитарности. Никто тогда не задал теоретикам уточняющих вопросов. Какой национальной автономией является Крым — крымскотатарской, русской или украинской? Если крымскотатарской — то должны были быть упомянуты курултай и меджлис; если русской — то органы управления объединения русских общин; ну, а украинская автономия Крым представляется вообще абсурдной... Если автономия не национальная, а культурная, то в каких странах к компетенции культурной автономии относится регулирование по вопросам: 1) сельского хозяйства и лесов; 2) мелиорации и карьеров; 3) общественных работ, ремесел и промыслов; благотворительности; 4) градостроительства и жилищного хозяйства; 5) туризма, гостиничного дела, ярмарок; 6) музеев, библиотек, театров, других учреждений культуры, историко-культурных заповедников; 7) транспорта общего пользования, автопутей, водопроводов; 8) охоты, рыболовства; 9) санитарной и больничной служб.
Поэтому о статусе Крыма нужно провести серьезную профессиональную дискуссию в рамках и контексте проведения давно назревшей административно-территориальной реформы. То же самое касается и статуса Севастополя после 2017 года, когда он де-факто ничем особым не будет отличаться от других городов Украины. Ненормально, когда среди двух равных по правам административных единиц одна превосходит другую по численности населения в пять-шесть раз, по внутреннему и внешнему товарообороту — в 15—20 раз, а по уровню промышленного производства — в 35—40 раз.
Следует четко определиться, что является «конституционным строем». Считается ли переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме правления «узурпацией» исключительного права украинского народа изменять конституционный строй? Являются ли такой же «узурпацией» нынешние попытки главы государства «отбить» отнятые полномочия?
Нужно установить, к какой ветви власти относится президент. Если вся власть без исключения делится на законодательную, исполнительскую и судебную, то либо:
1) президент должен быть лицом без власти;
2) он должен быть отнесен к одной из трех существующих ветвей власти;
3) в Украине разделение будет осуществляться не на три, а на четыре ветви;
4) самое худшее — у нас нет разделения власти, а есть перекрестное осуществление полномочий одной ветви власти представителями другой.
Необходимо согласовать вопрос собственности на землю, которая согласно статье 13 «является объектом права собственности украинского народа и осуществляется от его имени органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках, определенных Конституцией». При этом статья 14 указывает, что земля приобретается «гражданами, юридическими лицами и государством». Следовательно, нужно ли убирать землю из статьи 13 и полностью посвящать ей статью 14, или по-другому регулировать права собственности на все природные ресурсы, что очень трудно (ведь атмосферный воздух, к примеру, отнюдь не может быть в собственности граждан или юридических лиц, а отдельные водные ресурсы, пожалуй, с определенными ограничениями и могут).
Не хотелось бы вспоминать о заезженных темах, но нужно четко определиться с языковым вопросом (статья 10), «блочным» или «внеблочным» статусом государства и возможностью пребывания на ее территории военных баз, что запрещено статьей 17 и одновременно позволено пунктом 14 Переходных положений Конституции Украины (главное, чтобы это были «существующие», а не новопостроенные военные базы, а таких на балансе Вооруженных сил сегодня более чем достаточно).
Сложные вопросы возникают относительно почти каждой статьи Основного Закона, а варианты их решения могут стать предметом десятка диссертационных исследований. Например, чем не научная тема: «Каким образом государство и президент как гарант соблюдения прав и свобод граждан могут гарантировать каждому право на труд, если 95% предприятий находится в частной собственности, а создать нужное количество рабочих мест на субъектах права государственной собственности не представляется возможным». Или еще интересная тема: «Усилится ли защита конституционных прав и свобод граждан, если прислушаться к требованиям так называемого международного сообщества и лишить прокуратуру права надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами».
Качество жизни народа зависит не от того, какой количественный перечень полномочий будет закреплен за президентом или правительством, или парламентом, а от того, насколько эффективно используется должностным лицом то или иное право.
Рассмотрим использование президентом своего права законодательной инициативы с возможностью требовать рассмотрения законов как первоочередных. Со времени вступления в должность и до начала работы Верховной Рады Украины нынешнего созыва (то есть почти за три года)
В.Ющенко внес в парламент, если не учитывать ратификационные акты (следующие в Раду через него транзитом), аж... 56 законопроектов. Это составляет 0,8% от общего количества законодательных инициатив. За это же время глава государства наложил вето на 193 закона, или в 3,5 раза больше, чем был в состоянии написать вместе с немаленьким секретариатом. Так почему бы президенту, если у него есть позиция по тем или иным вопросам, не вносить свои проекты вместо того, чтобы ждать два-три года и торпедировать правительственные или депутатские инициативы?
Президент имеет право создавать (в пределах средств, предусмотренных в Государственном бюджете Украины) консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы и службы. За время пребывания на должности В.Ющенко создал более полусотни рабочих групп, комиссий, советов, которые должны были в частности:
— укреплять демократию, утверждать верховенство права и свободу слова, развивать информационную сферу;
— противодействовать контрабанде и нарушению таможенных правил;
— формировать кадровый резерв на руководящие должности государственных служащих;
— организовывать деятельность украинско-российской и некоторых других межгосударственных и президентских комиссий;
— защищать права и законные интересы граждан в городе Алуште;
— развивать космическую деятельность;
— стратегически планировать и координировать привлечение международной технической помощи;
— создавать Балто-Черноморско-Каспийский банк развития и сотрудничать с Милениум Челендж Корпорейшн;
— проверять обращение с отходами и опасными химическими веществами, незаконно завезенными на территорию Украины из других государств;
— сооружать Мемориал памяти жертв голодоморов.
Не надо быть большим специалистом, чтобы понять: коэффициент полезного действия большинства из этих органов — нулевой.
Но это не означает, что проблема лежит в плоскости недостаточности полномочий главы государства. Президенту только нужно заставить свои рабочие органы взяться за нормотворческую деятельность, активизировать работу секретариата и аппарата СНБОУ по подготовке инициативных законопроектов, спросить с руководителей многочисленных комиссий о результатах деятельности (ведь они за это получают немалую зарплату) — и даже при нынешних правах Виктор Ющенко станет пионером и проводником стратегических реформ практически во всех сферах общественной жизни.
Чтобы ни у кого не было оснований обвинять автора статьи в односторонней критике, заметим: примерно так же малоэффективно реализуют свои полномочия и Верховная Рада Украины, и Кабинет министров Украины.
В руках парламента есть такой инструмент контроля, как проведение слушаний о состоянии реализации политики в той или иной сфере. Он эффективен во всем мире, а в Украине превратился в некую научную (даже не научно-практическую) конференцию, рекомендации которой никто не собирается выполнять.
Последние пятнадцать правительств были больны проблемой «программотворчества» (на сегодняшний день в Украине принято свыше 500 государственных и отраслевых целевых программ). Финансируется каждая пятая, а отрабатывается и реальную пользу приносит, пожалуй, только каждая двадцатая. В условиях энергетического кризиса и потребности диверсификации источников энергоснабжения многие проблемы решила бы ныне никем не упоминаемая программа «Танкерный флот Украины», одобренная тринадцать лет назад. Практически умерла программа «Золото Украины», которая, в случае реализации в условиях подорожания за последние четыре года тройской унции этого благородного металла с 380 до 1000 долларов США, существенным образом обогатила бы национальный золотовалютный запас. Но состояние реализации этих и многих других начинаний, разрабатываемых в течение года-двух сотнями чиновников и на которые пошло немало бюджетных средств, не проверяется и не анализируется. Мешает недостаток полномочий или все же желания?
Поэтому не лучше ли, прежде чем бороться за дополнительные права и функции, посмотреть на эффективность использования имеющихся?
Уже само начало работы Национального конституционного совета засвидетельствовало: процесс не пошел, что является плохой приметой. Даже несмотря на то что президент лично и по своему вкусу сформировал состав указанного совета (конечно же, «по представлению политических партий», хотя никто не проводил съезд для выдвижения своих лучших представителей в такой чрезвычайно особый орган, и «с согласия» определенных персон, узнавших об этом уже после обнародования указа), слаженности в оркестре не наблюдается.
Очень мало шансов свести все вместе — в единый проект. Если идти методом исключения позиций, против которых выскажется по крайней мере один из участников процесса, — гарантированно останемся с ныне действующей Конституцией.
Если «ломать несогласных через колено» и без оглядки продвигать свой проект, инициатор такого метода, выиграв на конституционном совете, рискует потерпеть крупное поражение вне его границ — в общегосударственном масштабе.
Но самую большую угрозу несет третий вариант — если политическая элита не достигнет согласия между собой, обществу будет предложено выбрать между «Конституцией от Ющенко», «Конституцией от Януковича», «Конституцией от Тимошенко» и многими другими конституциями.
Формальный победитель получит документ, который не будет признавать (а следовательно, соответствующим образом и «выполнять») весомая часть населения государства; те, кто формально проиграл, будут делать все для скорейшего реванша.
В таком случае — чем бы ни завершился конституционный процесс — проиграют все.