Статьей 1 Закона "Об основах национальной безопасности Украины" установлено, что распространение коррупции - одна из основных угроз национальной безопасности Украины, а борьба с ней - залог национальной безопасности.
Это не просто слова: по данным всех известных мировых рейтингов, положение в Украине с распространением как коррупции, так и ее негативных последствий плачевно. Мы, наряду с Нигерией и Камеруном, плетемся в хвосте мировой добропорядочности, и от этого - большинство наших социальных и политических проблем. Фактически, мы на черте, за которой - экономическая депрессия, финансовый дефолт, бедность и куча других, мягко говоря, неприятностей. И это во время трагических событий на востоке, оккупации Крыма, бесконечных предательств и жертв...
И вот на фоне такого законодательного пафоса и такой реальной жизни наша власть на полгода, до 25 апреля 2015 г., оставляет без какого-либо (!) правового регулирования вопросы предотвращения коррупции. Правовые последствия этого шага будут ощутимы еще несколько лет. Не верите - внимательно посмотрите на текст профильного закона.
Удивительно: украинское общество, которое не первое десятилетие тяжело болеет коррупцией и которому наконец, на праздник Покрова, подали хоть какую-то надежду на излечение, должны благодарить за утрату этой надежды именно главных государственных борцов с коррупцией.
Суть вопроса - в заключительных положениях нового Закона "О предотвращении коррупции" от 14 октября 2014 г. указано: этот Закон вступает в силу со дня, следующего за днем его опубликования, и вводится в действие через шесть месяцев со дня вступления им в действие; признать утратившими силу Закон "Об основах предотвращения и противодействия коррупции", Закон "О правилах этического поведения".
Когда-то мы уже имели похожую правовую ситуацию, и она также была связана с антикоррупционным законодательством: один закон утратил силу, а второй ее приобрел, но бездействовал. Думаю, что кто-то всегда делает это специально - чтобы подорвать доверие к новым антикоррупционным законам и государственной власти в целом. А другие, из-за недостаточной юридической образованности или разгильдяйства, просто не уделяют этому должного внимания.
Напомню о 2009 г. Согласно заключительным положениям всех трех принятых тогда антикоррупционных законов, каждый из них вступал в силу со дня опубликования и вводился в действие с 1 января 2010 г. Тогда власть в этом нуждалась, чтобы продемонстрировать Совету Европы: дескать, мы ратифицировали антикоррупционные конвенции и приняли соответствующие законы, которые уже действуют. Но вводить их в действие власть никак не могла себя заставить, поскольку это для нее было как самой себе отрезать корыстную руку. Поэтому тогда и придумали впервые эту хитрую юридическую формулу "вступает в силу со дня... и вводится в действие с...".
Статьей 94 Конституции определяется порядок вступления законов в силу, строгое соблюдение которого позволяет реализовать принципы законности и правовой определенности, а в ч. 1 ст. 152 Конституции говорится о возможности признать законы неконституционными, если была нарушена установленная Конституцией процедура вступления их в силу.
В процесс же вступления в силу рассматриваемых законов Верховная Рада в 2009 г. впервые включила такой элемент как "введение их в действие". Но при таком подходе законы, которые фактически, согласно Конституции, приобрели силу, не приобрели обязательного характера. То есть они стали действующими, но не действенными. По логике законодателя - ни живое, ни мертвое.
Такая правовая неопределенность грубо нарушает право граждан знать свои права и обязанности (ст. 57 Конституции).
В связи с указанным Верховный суд обратился в 2009 г. в Конституционный суд за разъяснением. И тот, перекрутив на мясорубке гривню, прокуратуру, совесть и логику, выдал (решение от 6 октября 2010 г.): "Системный анализ этой статьи во взаимосвязи с другими нормами Конституции Украины свидетельствует, что введение закона в действие не с момента вступления им в силу, а с момента отдельно определенного в нем срока, с которого он применяется, предусмотрен в разделе XV "Переходные положения" Конституции Украины. Так, в пункте 11 этого раздела определено, что часть первая статьи 99 Конституции Украины вводится в действие после введения национальной денежной единицы - гривни, а в пункте 9 - что прокуратура продолжает выполнять функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия до введения в действие соответствующих законов".
Таким образом, подвел итог Конституционный суд, "Основным Законом Украины предусмотрен порядок и сроки вступления закона в силу, а также введение в действие отдельных его положений. Исходя из этого, законодатель, учитывая разные обстоятельства, может установить другую дату введения закона в действие. Таким образом, размежевание в оспариваемых законах момента введения их в действие и вступления их в силу не противоречит положениям статьи 57, части пятой статьи 94 Конституции Украины и не может толковаться как нарушение установленной Конституцией Украины процедуры вступления этими законами в силу".
Что касается утратившего силу Закона "Об основах предотвращения и противодействия коррупции", то и такое мы уже видели, - с 1 января 2011 г. утратил силу Закон "О борьбе с коррупцией" от 5 октября 1995 г., а новый - на то время - Закон "Об основах предотвращения и противодействия коррупции" от 7 апреля 2011 г. вступил в силу лишь с 1 июля 2011 г. Таким образом, ровно полгода ни один антикоррупционный закон не действовал.
Теперь ситуация в точности повторяется. Прикрывшись перед парламентскими выборами громкими и яркими лозунгами о всеобъемлющей, беспощадной, бескомпромиссной борьбе с коррупцией, власть молча и надолго оставила без какого-либо правового регулирования важные вопросы декларирования имущества, доходов и расходов (то есть воруйте, никто не спросит, где взял), специальных проверок кандидатов на государственные должности (добро пожаловать на государственную службу с судимостями и без дипломов о высшем образовании), работы близких родственников на государственной службе (дорогу непотизму и кумовству), проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов (представители олигархата, продолжайте лоббировать свои экономические интересы) и прочее. Праздник для коррупционеров!
Из этого следует, что декларирование имущества, доходов и расходов ни за 2014-й, ни за 2015 г., по новому Закону, не состоится (по состоянию на 1 апреля 2015 г., когда будто надо подавать декларации, ни один закон этого не будет требовать, а в следующем году можно будет сослаться на то, что сведения для деклараций соответствующие субъекты не собирали, поскольку закон вплоть до 25 апреля 2015 г. этого не требовал); декларирование по новому закону начнется лишь с апреля 2016 г.
Из этого следует, что статья 368-2 Уголовного кодекса "Незаконное обогащение", новой редакцией которой так долго пугали коррупционеров, не сможет быть применена вплоть до 2017 г. (поскольку в примечании к этой статье указано: значительным превышением является сумма, которая в два или больше раза превышает размер дохода, указанного в декларации за соответствующий период, представленной лицом в порядке, установленном Законом Украины "О предотвращении коррупции").
Из этого следует, что до 25 апреля 2015 г. можно получать "подарки" и "пожертвования" от подчиненных и других лиц, то есть поддерживать "коррупционные пирамиды" в той же форме.
Из этого следует, что временно прекращают свое действие положения об обязательности увольнения коррупционеров с должностей и останавливается наполнение Единого государственного реестра лиц, совершивших коррупционные правонарушения, то есть коррупционеры могут возвращаться на свои должности, а юридическим лицам, пойманным на коррупции, снова можно участвовать в тендерах.
Из этого следует, что члены семей, кумовья и сваты еще долго могут держаться друг за друга на государственной службе и в местном самоуправлении, а еще - сочетать государственную службу с бизнесом и другими интересными занятиями.
Из этого следует продолжение безнаказанности и бессовестности, продолжение лжи, что уже дважды приводило к революциям в современной Украине.
Интересно, что принятый, как и Закон "О предотвращении коррупции", 14 октября 2014 г. Закон "О Национальном антикоррупционном бюро Украины" вступает в силу через три месяца со дня его опубликования, то есть с 26 января 2015 г., и отдельного срока введения в действие не предусматривает. Тем временем эти два закона по содержанию связаны между собой, и не введение в действие одного из них искажает или в отдельных положениях отменяет действие другого.
Ведь именно в первом из этих законов содержится определение понятия коррупции и коррупционного правонарушения, неправомерной выгоды и подарка, который не является неправомерной выгодой, близкого лица и члена семьи, перечень лиц, уполномоченных на выполнение функций государства и местного самоуправления, приравненных к ним лиц и т.п.
В положениях же Закона "О Национальном антикоррупционном бюро Украины", наоборот, содержатся отсылки к положениям Закона "О предотвращении коррупции".
Например, в соответствии с ним директор Национального бюро освобождается от должности, в частности, в случае несоответствия ограничениям, предусмотренным Законом "О предотвращении коррупции"; не могут быть членами Комиссии лица, уполномоченные на выполнение функций государства или местного самоуправления, согласно Закону "О предотвращении коррупции", а лицо, претендующее на участие в конкурсе, подает заявление об участии в конкурсе по предоставлению согласия на проведение специальной проверки в соответствии с Законом "О предотвращение коррупции", декларацию по форме, определенной Законом "О предотвращении коррупции", и другие документы, предусмотренные этим же Законом (ст. 6). Статья 14 Закона "О Национальном антикоррупционном бюро Украины" устанавливает, что лицо не может быть назначено на должность в Национальном бюро, если оно непосредственно подчинено лицу, которое является его близким лицом в соответствии с Законом "О предотвращении коррупции", и на работников Национального бюро распространяются другие ограничения и требования, установленные Законом "О предотвращении коррупции"; термин "конфликт интересов" употребляется в значении, предусмотренном Законом "О предотвращении коррупции". Статья 26 предусматривает, что письменный отчет о деятельности Национального бюро должен содержать, в частности, сведения отдельно по категориям лиц, указанных в части первой статье 3 Закона "О предотвращении коррупции", а статья 27 - что подразделение внутреннего контроля предотвращает совершение правонарушений работниками Бюро согласно требованиям Закона "О предотвращении коррупции".
Частично можно забыть и о люстрации. В соответствии с Законом "Об очищении власти", в течение десяти лет со дня вступления его в силу не могут занимать определенные должности лица, проверка в отношении которых установила недостоверность сведений о наличии имущества, указанного в представленных ими за предыдущий год декларациях, составленных по форме, установленной Законом "О принципах предотвращения и противодействия коррупции", и/или несоответствия стоимости имущества, указанного в их декларациях, приобретенного за время пребывания на указанных должностях, доходам, полученным из законных источников. Но упомянутый Закон "О принципах..." уже бездействует, как и установленная им форма декларации.
Согласно Заключительным положениям Закона "О Национальном антикоррупционном бюро Украины", вносятся изменения в Уголовный кодекс, в которых также есть отсылки к Закону "О предотвращении коррупции", и без них соответствующие статьи Кодекса не смогут "работать". В соответствии со ст. 3 Уголовного кодекса, законы, принятые после вступления их в силу, "включаются в него после вступления их в силу". То есть они в силе, действуют, но... не работают. Ситуация тупиковая.
Также Законом от 14 октября 2014 г. внесены изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях и изложены в новой редакции почти все статьи главы 13-А "Административные правонарушения, связанные с коррупцией". Все эти статьи не могут действовать, поскольку субъектом правонарушения в них определены лица, упомянутых в ст. 3 Закона "О предотвращении коррупции", который бездействует.
Согласно заключительным положениям Закона "О предотвращении коррупции", декларации лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, за период до 1 января 2015 г. подаются в Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции в объеме и по форме, предусмотренными приложением к Закону Украины "О принципах предотвращения и противодействия коррупции". Но эта форма уже недействительна, поскольку никто не обязан руководствоваться приложением к закону, который утратил силу, то есть бездействует. Это очевидно даже для не юристов.
Заключительными положениями Закона "О предотвращении коррупции" вносятся изменения в законодательные акты (это Кодекс законов о труде, законы "О статусе депутатов местных советов", "О государственной службе", "О службе в органах местного самоуправления", "О судоустройстве и статусе судей", "О Конституционном Суде Украины", "О местном самоуправлении в Украине", "О Кабинете Министров Украины" и др.), в которых говорится о замене ссылки на Закон "О принципах предотвращения и противодействия коррупции" ссылкой на Закон "О предотвращении коррупции", который бездействует. Следовательно, все соответствующие нормы этих законов в течение полугода также не смогут действовать.
Это означает, что в отношении кандидатов на должности, указанные в этих законах, не должны проводиться специальные проверки, временно теряется обязанность избегать конфликта интересов и не определяется порядок его урегулирования. В случае совершения коррупционных правонарушений соответствующие лица не подлежат обязательному увольнению. Можно себе представить, как должен измениться уровень коррупции в Украине, если законодатель говорит им: "Вам можно все!" А мы, наивные, ждем реформ и улучшения...
Фактически, все сказанное означает коллапс системы предотвращения коррупции. Как же это произошло?!
Следует знать, что в проекте Закона "О предотвращении коррупции" (реестр. №5113), внесенном Кабинетом министров на рассмотрение парламента 30 сентября 2014 г., положение пункта 1 заключительных положений имело такой вид: "Этот Закон вступает в силу со дня, следующего за днем его опубликования" - без каких-либо упоминаний о дате введения в действие. Ничего не изменилось в этом положении и 6 октября 2014 г., когда законопроект был внесен правительством повторно как доработанный.
Изменения произошли в дальнейшем и молниеносно, в течение нескольких дней.
Так, уже 14 октября 2014 г. в своем многостраничном выводе главное юридическое управление Верховной Рады Украины указало: "... положения пункта 1 раздела ХIІІ "Заключительные положения", которыми предусмотрено, что "этот Закон вступает в силу со дня и вводится в действие через шесть месяцев" изложено юридически некорректно, поскольку частичный учет поправки №220 привел к неопределенному порядку вступления в силу и введения в действие закона о предотвращении коррупции, что не согласуется с предписаниями части пятой статьи 94 Конституции Украины. К тому же в такой редакции непонятно, с какого момента утратит силу Закон Украины "О принципах предотвращения и противодействия коррупции". Учитывая изложенное, предлагаем пункт 1 и абзац первый пункта 2 раздела ХIІІ "Заключительные положения" проекта изложить в такой редакции:
"1. Этот Закон вступает в силу со дня его опубликования и вводится в действие через шесть месяцев со дня вступления его в силу.
2. Признать со дня введения в действие этого Закона утратившими силу:.."
Видим, что парламентские юристы своевременно выявили акт вредительства и попробовали повлиять, надеясь, что, возможно, это ошибка. Но к их совету тот, кто отвечал за подготовку законопроекта к принятию в целом, не прислушался. Хотя по своей должности обязан был сделать это. Потому что им был ни кто иной как... председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией. По странному стечению обстоятельств, он же значится в сравнительной таблице как автор поправки №220.
Ошибся или недосмотрел за помощниками? Возможно, что и так. Поэтому первое, что должна сделать Верховная Рада Украины, - это создать, согласно ст. 89 Конституции Украины, временную следственную комиссию для проведения расследования по вопросам о том: что именно стало причиной внезапной и почти полной остановки антикоррупционных механизмов государства, которая выглядит как спецоперация врагов украинской государственности и/или любителей государственной собственности или же коррупционная торговля компромиссами; кто и как манипулирует народной волей при принятии отдельных законов; почему проблемы государственной важности каждый раз решаются с нарушением конституционных процедур и с игнорированием советов экспертов, которые предостерегают от них; что надо сделать, чтобы таких позорных фактов больше не было. Эти вопросы, учитывая чрезвычайные правовые последствия, явно представляют общественный интерес.
Одновременно парламент должен сделать вступившим в силу и действующим хотя бы один специальный антикоррупционный закон. Это технически несложно: надо добавить только несколько слов к пункту 2 заключительных положений - "со дня введения в действие этого Закона".
Что скажешь, новая Рада?