Сообщение о возможном перенесении министерств из столицы в областные центры на фоне децентрализации власти сильно возмутили экспертное сообщество и журналистов. Нивелировать объединительную роль столицы на этом этапе развития государственности смертельно опасно.
И кто бы ни толкнул эту идею президенту как очередной пиар-ход и в какую бы сторону ни развивалась ситуация (переедут чиновники в условную Жмеринку или нет), очевидно одно: на фоне разбалансирования системы государственного управления в стране ОПУ присвоил себе часть полномочий Кабмина и, по сути, стал центром принятия решений в стране.
Эта буря в стакане воды уже затихла, но оголила ключевую проблему, которая стала секретом Полишинеля: де-факто у нас президентско-парламентская система государственной власти (избегаю слова «республика», то есть «общее дело», потому что реально государственная власть в Украине не является «общим делом» ее граждан).
В принципе, ничего странного, такой сценарий можно было предвидеть еще в июне 2019 года: «Если же президент вдруг получит в парламенте абсолютное большинство, его власть при слабой институализации оппозиции и зависимости судебной ветви власти практически ничем не ограничивается и автоматически становится авторитарной. Президент тогда полностью контролирует и законодательную, и исполнительную, и судебную власти, и силовой блок» (Статья «Конституционна проблема. Вырваться из замкнутого круга стагнации и кризисов»)
Однако сторонникам сильной руки все же рано аплодировать. Хотя спрос на «украинского Ли Куан Ю», способного ликвидировать управленческий хаос и провести системные реформы, до сих пор высок: согласно последним опросам группы «Рейтинг», «абсолютное большинство (84%) считает, что в Украине прежде всего не хватает порядка, даже если это ограничит некоторые свободы».
Но в нашем случае ключевым становится вопрос, достаточно ли у президента и его окружения компетентности, чтобы, с одной стороны, сконцентрировать власть в своих руках и «деконцентрировать» исполнительную власть, а с другой — сохранить управляемость в государстве и избежать хаоса.
И здесь нужно обозначить реперную точку настоящего: несмотря на яркость, жесткость и полезность для страны решений СНБО, которыми на фоне кризиса других ветвей власти начал пользоваться президент, они не могут заменить собой всю государственную машину. А она находится на стадии перестройки, где-то посредине между прошлым и будущим, без четкого видения, чем и когда эта перестройка закончится. Дополнительный вызов — децентрализация власти без контроля со стороны государства, важным инструментом которого должны стать префектуры, может оказаться еще одним источником управленческого хаоса в стране.
Кто же тогда должен навести порядок в стране?
Президент, правительство или парламент? Гипотетически, со стойкой коалицией в парламенте и сильным правительством, могли бы и они. Но только вместе, как это якобы и предусмотрено Конституцией. Если, конечно, президент не будет вставлять палки в колеса, как это было при президенте Ющенко и премьере Тимошенко или во времена Порошенко—Яценюка. Тандем Порошенко—Гройсман оказался еще менее способным к реформам и модернизации страны, потому что тогда парламентская коалиция фактически развалилась.
То есть реально без крепкого тандема президент—правительство— парламентское большинство эффективной власти в Украине быть не может в принципе. Такой тандем, по большому счету, был только в параметрах криминализованной системы власти, которую выстроил президент Янукович. То есть до сих пор в Украине власть и политические элиты объединялись лишь с целью бесконтрольно грабить страну, но никогда для построения эффективного государства и модернизации.
На самом деле стабильная и эффективная власть не может быть гибридной. Мы должны определиться и выбрать — либо парламентскую республику, когда парламентское большинство формирует правительство во исполнение коалиционного соглашения, а президент (если есть такая должность) играет роль арбитра и формального главы государства; либо чисто президентскую — когда президент формирует правительство, а парламент играет роль предохранителя узурпации власти президентом. А еще лучше — вместе с институционно сильной оппозицией.
Может быть и третий вариант, который собственно и произошел с нами после победы Зеленского и парламентских выборов. Однако, как мы уже сказали, власть в стране получили люди, которые до тех пор очень мало понимали, как работает система государственного управления в Украине, и главное — как она должна работать. А без этого вычистить ее от коррупции и перестроить почти нереально.
Однако окна возможностей не могут оставаться открытыми бесконечно долго. Вместе с рейтингом Зеленского постепенно растворяется монобольшинство в парламенте. И даже практически полностью управляемый Банковой Кабмин не может эффективно управлять страной и проводить реформы без парламентской поддержки. И здесь очевидно, что мы снова уперлись в старую проблему, только с отсрочкой на два года.
Гибридная власть, то ли парламентско-президентская, то ли наоборот, всегда будет порождать противостояние ветвей власти и управленческий хаос. И этот управленческий хаос заложен в действующей Конституции.
Каковы уроки действующей Конституции?
Здесь следует снова напомнить историю политической реформы 2004 года: при каких условиях, кто и с какой целью ее провел. Во время Помаранчевой революции Кучма и Янукович выдвинули конституционную реформу основным требованием, в обмен на которое президент Кучма соглашался на организацию повторного голосования второго тура президентских выборов.
«Для преодоления острого политического кризиса во время Помаранчевой революции, по требованию политических сил Виктора Януковича и Леонида Кучмы, 8 декабря 2004 года Верховная Рада приняла (403 голоса «за», в частности вся фракция «Партии регионов», но не голосовали Виктор Ющенко и Юлия Тимошенко, фракция БЮТ принципиально голосовала против), — напоминает Википедия, — […] Закон на основе проекта Симоненко—Медведчука об изменениях в Конституцию (о политической реформе), который предусматривал переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме правления, формирование правительства коалицией депутатских фракций, продление срока полномочий Верховной Рады до пяти лет».
Конечно, Конституция является Основным Законом, и ее нужно выполнять. Но примем во внимание, что действующую Конституцию навязало Украине в критический момент государство, которое позже через своих агентов начало против нас войну. И целью этого была разбалансировка власти и создание дуализма ее исполнительной ветви.
Вспомним, что Виктор Янукович сразу после прихода к власти отменил изменения в Конституцию от 2004 года, что в свою очередь было упразднено после Революции достоинства и его бегства. И мы снова вернулись к неэффективной политической системе и системе государственного управления. К тому же, повторим, в стране до сих пор не сложился консенсус элит, способный работать на страну, а не на собственные интересы.
И если еще в 2014–2016 годах государственные учреждения президента и его канцелярии, Верховной Рады и Кабинета министров как-то сотрудничали, а правительство Яценюка было, по оценкам, наиболее реформаторским среди послереволюционных правительств, то после его отставки и фактического развала парламентской коалиции в апреле 2016-го темп реформ значительно снизился. Главная причина — команда президента Порошенко, Верховная Рада и правительство Владимира Гройсмана не только перестали сотрудничать, но фактически стали политическими врагами.
Сейчас, на конец второго года президентства Владимира Зеленского, ситуация вернулась к привычному состоянию: пропрезидентское парламентское монобольшинство балансирует на грани существования, и уже для одобрения многих принципиальных законопроектов команде президента приходится договариваться о поддержке с депутатами других фракции и групп. Действующее правительство с полгода «висит» на грани отставки. Президент заявляет о кадровом голоде во власти — «скамья запасных» пуста, а привлечь новых профессиональных управленцев на государственные должности трудно по разным причинам. Одна из них — нежелание профессионалов еще раз связывать свою репутацию с действующей властной командой, поскольку дважды — в 2016-м и 2020-м годах — постмайданные реформаторы (которых позже обозвали «соросятами») были выброшены из органов власти и отстранены от реализации реформ, инициаторами которых они часто и выступали.
Таким образом, очевидно — страна становится заложником каждого нового президента, который желает переключить на себя все рычаги власти в Украине. Что, собственно, происходит и теперь. Главный вопрос — с какой целью: для проведения реформ и модернизации или для создания собственного авторитарного режима? Проблема еще и в том, что правила пишут под себя, а пользуются ими преемники.
Что на самом деле означает идея переселения ЦОВ и как может сказаться на стране такой пиар ОПУ?
Уже сегодня можно констатировать, что Зеленский фактически создал параллельное правительство в своем офисе, и фактически он, его офис и СНБОУ сейчас формируют государственную политику, хотя, согласно Конституции, это функция Кабинета министров Украины, который «является высшим органом в системе органов исполнительной власти» (статья 113 Конституции).
Разбираясь в мотивах того, что происходит, можно предположить, конечно, что президент недоволен эффективностью работы правительства (уже второго за время его каденции) и реально не видит выхода. И президент во многом прав. Реформы, за единичными исключениями, двигаются либо вяло, либо никак. Ключевые стратегии и то же Соглашение об ассоциации исполняются едва ли на 50%. Страна остается неблагоприятной для бизнеса и инвестиций, вакцинация провалена. И это все — сфера ответственности правительства.
Но здесь первый вопрос нужно задать самому президенту. В чем заключалась причина смены правительства Гончарука и какой была цель назначения правительства Шмыгаля (и почему именно Шмыгаля)? И достигнута ли эта цель?
Проблема не только и не так в том, у кого сосредоточены полномочия и ответственность. Проблема в том, у кого сосредоточены управленческие компетенции; кому по силам управлять 200-тысячной армией государственных служащих так, чтобы общество могло быть уверенным, что действия власти, направленные на преодоление каких-либо кризисов и вызовов (внешних и внутренних), будут максимально результативными и эффективными? А власть не будет выглядеть так плачевно, как во время борьбы с пандемией.
На самом деле, похоже на то, что действующее правительство уже деконцентрировалось и добровольно отдало свои функции формирования государственной политики офису президента. Конституцию при этом вроде бы и не нарушали, потому что все ветви действующей власти добровольно согласились на рокировку. А единственный орган, который мог бы обжаловать такое состояние дел — Конституционный суд, полностью дискредитирован (большей частью своими же решениями), и его работа парализована.
Но проблема может взорваться во время следующих выборов президента и парламента. Или очередной революции, которая, вероятнее всего, будет конституционной.
Напомним: своим правом учредительной власти народ Украины воспользовался лишь один раз за всю историю — в 1991 году, поддержав на референдуме Декларацию о государственном суверенитете Украины. Очевидно, действующую Конституцию с заложенным в ней управленческим хаосом конституционными процедурами не изменить, потому что право учредительной власти народа в действующей Конституции не заложено.
А чтобы выносить на референдум вопрос будущей организации государственного управления в Украине, Зеленский должен убедить 84% украинцев, которые хотят сильной руки, что он может стать украинским Ли Куан Ю. А для этого нужны реальные победы и реальные успехи. Реальные и очевидные, а не декларативные.
Другие материалы автора читайте по ссылке