В 2017 г. субвенции между регионами распределялись крайне неравномерно. Больше всего денег выделили на округа депутатов-мажоритарщиков, которые поддерживали законопроекты относительно государственного бюджета, тогда как на округа мажоритарщиков из оппозиции денег давали намного меньше или же не выделяли вообще.
Ежегодно местным бюджетам выделяются средства "на осуществление мероприятий по социально-экономическому развитию отдельных территорий". Эти дотации со стороны государства называются субвенциями и предоставляются как помощь регионам, наиболее всего в этом нуждающимся, для строительства школ, больниц, дорог и т.п. Субвенции выдаются под конкретные проекты, но нет ни четкой формулы распределения, ни прозрачного конкурса, по результатам которого выбирались бы проекты-победители. При этом средства выделяются огромные: в 2017 г. - около 6 млрд 234 млн грн.
Я обратился с запросом о критериях распределения средств субвенций между территориями в комитет по вопросам бюджета Верховной Рады и Министерство финансов. Оба полученных ответа содержали простую ссылку на постановление Кабинета министров №106 от 2012 г., где расписаны лишь минимальные условия выделения средств под конкретные проекты, а не собственно критерии распределения средств между проектами, которые отвечают этим условиям. Показательно, что вопрос запроса о поименном составе комиссии по распределению средств вообще осталось без ответа.
На самом деле ключевую роль в процессе распределения играют народные депутаты. Обычно они не признают своей роли публично, кивая кто на местные администрации, кто на Кабмин, но персональные сайты и Фейсбук-страницы депутатов-мажоритарщиков пестреют восхвалениями о помощи в "выбивании" субвенции на очередной ремонт дороги или закупку компьютеров в школу. А с 2017 г. роль депутатов закреплена и на законодательном уровне: созданная Минфином комиссия по распределению субвенции должна не менее чем наполовину состоять из членов комитета Верховной Рады по вопросам бюджета.
Поскольку публичных критериев распределения субвенции между регионами нет, а эксперты и депутаты иногда высказывают диаметрально противоположные мнения относительно ее роли в социально-экономической жизни страны, и даже по-разному описывают саму процедуру, Общественное движение ЧЕСНО обратилось к более объективному источнику - официальным данным о распределении субвенции. Мы обработали данные шести распоряжений Кабинета министров по распределению субвенции, отметили мажоритарные округа, в которых находятся профинансированные субсидией объекты, кроме важных для всей области (например областных больниц) или разделенных между несколькими округами, чтобы понять связь между размером субвенций и положением разных депутатов-мажоритарщиков. В частности, мы стремились проверить на этих данных предположения, что распределение субвенции политически мотивированно и открывает коррупционные возможности, о чем разные авторы неоднократно говорили и писали публично, в том числе и на страницах ZN.UA (Юлия Самаева, "Парламентские выборы как главная угроза децентрализации", №43, 11.11.2017 г).
Кому досталось больше всего?
Некоторые территории получили в десятки раз больше, чем другие, и эта разница зависит от того, к каким округам эти территории принадлежат. Если 88-й округ Юрия Тимошенко ("Народний фронт") на Ивано-Франковщине, 168-й округ Валерия Писаренко ("Відродження") на Харьковщине, 204-й округ Максима Бурбака ("Народний фронт") на Буковине и 153-й округ Юрия Вознюка ("Народний фронт") в Ровненской области получили каждый более 80 млн грн, то 18 округов остались вообще без средств, а еще восьми округам досталось миллион гривен, а то и меньше (см.рис.1). Среди них много округов оппозиционно настроенных к власти депутатов Востока Украины и города Киева, однако случаются и округа представителей БПП.
Анализ данных показал, что решающим образом влияют на размер субвенции, выделяемой на округ, четыре показателя: политическая принадлежность депутатов, регион, голосование этих депутатов за законопроекты, связанные с бюджетом, и владение компаниями.
Больше всего получили округа, депутаты от которых являются членами партий власти - "Народного фронта" и БПП - либо же групп мажоритарщиков "Воля народу" и "Відродження". Больше всего в среднем приходится на округ одного депутата-мажоритарщика из "Народного фронта" - около 42 млн грн. Это почти на 11 млн больше, чем для округов, от которых были избраны депутаты из фракции БПП. На первый взгляд, это похоже на парадокс, однако если субвенции рассматривать как вознаграждение за поддержку определенных политических шагов или законодательных инициатив, то логика процесса более понятна: "свои" депутаты готовы к положительному голосованию без дополнительных стимулов, оппозиция есть оппозиция, а вот партнеры - именно те люди, которых можно стимулировать. В эту же логику вписываются и ситуативные партнеры власти - фракции мажоритарщиков "Відродження" и "Воля народу". Округа депутатов первой из них получили около 33 млн грн, второй - почти 31,5 млн грн на округ (см.рис.2).
Распределение субвенций было крайне неравномерным также в разрезе областей и макрорегионов. Если средние показатели округов Запада, Центра и Юга Украины довольно близки (соответственно, около 28,7 млн, 29 млн и 26,5 млн грн на округ в среднем), то округа восточных областей получили в среднем лишь около 17,7 млн грн. Это вызывает подозрения относительно возможного "наказания" нелояльных избирателей Кабмином и депутатским большинством. Другое возможное объяснение - высокая представленность Востока страны депутатами "Опозиційного блоку". Регрессионный анализ свидетельствует, что важны оба фактора: округа депутатов из коалиционных фракций и групп "Відродження" и "Воля народу" получали в среднем значительно больше, чем округа остальных мажоритарщиков, но и факт размещения округа на Востоке сам по себе уменьшал общую сумму субвенций в округе на более 7 млн грн.
В абсолютных цифрах, больше всего получили Днепропетровска область (599 млн грн) и регион политического происхождения президента и премьера - Винницкая область (419 млн грн), за ней - Ивано-Франковская (373 млн грн) и Харьковская (348 млн грн). В перерасчете на душу населения, картина немного иная: больше всего в 2017 г. припало на жителя Черниговщины, Буковины, Ивано-Франковщины и Виннитчины. Этот показатель для всех четырех областей очень близок и значительно больше, чем для жителей остальных областей (см.рис.3).
Куда идут наши деньги?
Что касается целевого назначения субвенции, то больше всего средств выделяют на медицинские и образовательные учреждения, благоустройство территории (установление площадок, ремонт домов и т.п.) и инфраструктурные проекты вроде ремонта дорог. Правда, среди объектов финансирования наибольшие суммы часто получали больницы, которые обслуживают сразу несколько округов, так что за этим процессом вряд ли стоит логика лояльности конкретных депутатов. Например, по информации одного из помощников депутата 11-го округа из Виннитчины Александра Домбровского, инициатором выделения 146 млн грн на строительство хирургического корпуса областной больницы - крупнейшей выделенной на конкретный объект суммы - был премьер-министр. А вот на политический пиар депутатов и зарабатывание политических баллов перед следующими выборами лучше всего работают, скорее, объекты благоустройства. Ведь содействие такого-то депутата легче всего увековечить надписью при входе на детскую площадку или табличкой на лавке в городском парке. Показательный пример - 200-й округ Антона Яценко на Черкасчине, где на благоустройство (реконструкцию площадей и скверов, установление игровых площадок и т.п.) пошло более 40 млн грн.
Заводят ли депутаты субвенции для своих фирм?
Дискуссия о субвенциях часто - и иногда слишком легко - сходит на окольные пути бездоказательной критики "распилов" на тендерах. Дескать, депутаты заинтересованы, прежде всего, в финансировании проектов, с помощью которых их фирмы или фирмы связанных лиц могут получить заказ от государства. Так, ровненские журналисты выявили схему, по которой фирма, связанная с депутатом из Ровненщины Юрием Вознюком (который входит в десятку депутатов с наибольшей суммой субвенций на округ), стала бенефициаром ряда однотипных бюджетных выплат на установление детско-спортивных площадок. А на Львовщине, по данным издания "Наші гроші", в 2015 г. тендеры на работы для 17 объектов "депутатской" субвенции на округах Ярослава и Богдана Дубневичей получили близкие к депутатам фирмы. Однако такие факты еще не доказывают, что "распил" является главной целью существования субвенции и причиной непрозрачности процедуры ее распределения.
В общем, наш анализ данных субвенции ставил цель не найти конкретные коррупционные случаи, а выявить общую логику их распределения и причины, по которым одни округа получают десятки миллионов гривен, а другие - ничего. Однако мы решили проверить и возможную бизнес-заинтересованность, использовав электронные декларации депутатов, где указаны компании, бенефициарами которых они являются. Логика здесь такая: если округа депутатов с компаниями получили на округ значительно больше средств, то именно депутаты-бизнесмены активнее лоббируют выделение субвенций. А следовательно, можно предположить и непосредственный интерес, который заключается в получении заказов связанными фирмами. И действительно, модель показала, что округа депутатов, которые задекларировали фирмы, при других равных условиях, получили приблизительно на 4,4 млн грн больше, чем округа депутатов, которые никаких фирм не указали.
Вместе с тем, даже в случае материальной заинтересованности депутаты, вероятнее всего, избегают прямо привлекать указанные в декларации фирмы к тендерам и используют компании, связанные с ними только опосредованно. Как показал наш анализ, сумма на округ не зависит от того, получали ли компании депутата в 2017 г. государственные заказы (по данным портала публичных закупок Prozorro).
Голосуешь за бюджет - получаешь субвенцию
Наличие неких политических договоренностей по распределению средств субвенций упоминалось, наверное, в каждом посвященном им материале. Однако такие утверждения до сих пор остаются именно предположениями, которые нужно доказать. С этой целью мы и использовали данные о голосовании депутатов за ключевые законопроекты, относительно которых могли существовать такие договоренности. Мы рассмотрели отдельно голосование за законы о государственном бюджете 2017-го и 2018-го гг., поддержку важных экономических решений в день голосования за бюджет, поддержку ключевых реформ, общую синхронность голосования с коалицией.
Наиболее заметное различие прослеживается для голосования за Закон о государственном бюджете на 2017 г.: округа депутатов, которые его поддержали, получили в среднем на 18,1 млн грн (в два с половиной раза) больше, чем округа депутатов, которые не дали голосов "за". Для голосования за бюджет на 2018 г. эта разница составляет 16,7 млн грн, а пропорция - около 2,2:1. И это не просто из-за синхронного голосования с коалицией, - поддержка большинством других властных законопроектов не представляет такого значительного отличия.
Последняя и, наверное, наиболее интересная находка статистической модели заключается в том, что голосование за законопроекты государственного бюджета имеют важное значение для получения депутатским округом солидной суммы. Голосование за каждый дополнительный законопроект из шести включенных в модель, которые касались бюджетного процесса (законопроекты №5000, 6600, 6161, 7000, 6776-д, 7258), увеличивает сумму, выделенную на округ, приблизительно на 2,3 млн грн.
Можно было бы предположить, что выделение субвенций связано и с другими голосованиями за принципиальные для власти решения. Но ни голосование за законы совместно с коалицией в целом, ни голосование за важнейшие реформы, такие как пенсионная, медицинская или образовательная, ни голосование за другие экономические законопроекты в день рассмотрения государственного бюджета в сессионном зале Верховной Рады не дают такого результата. Не дают его и показатели голосования за подобранные случайным образом наборы законопроектов. Все это доказывает, что само голосование за решения, которые касаются государственного бюджета, критическим образом связаны с поддержкой округов за счет субвенции.
Именно Закон о государственном бюджете содержит сумму заложенных на соответствующий год субвенций, хотя распределяются они согласно распоряжениям Кабмина. Кроме того, не менее 50% комиссии по распределению субвенции должны составлять народные депутаты бюджетного комитета, поэтому найденная статистическая связь представляется вполне логичной.
И хотя говорить, что субвенции выделяются только на те округа, чьи депутаты поддержали Закон о государственном бюджете, было бы преувеличением (так, из 18 депутатов с "нулевыми" округами за бюджет-2017 проголосовало пятеро, а за бюджет 2018-го - семеро депутатов), тенденция очевидна: в первой двадцатке лидеров по объему вовлеченных средств не поддержал законопроекты о государственном бюджете лишь Виктор Романюк из 94-го округа на Киевщине - да и тот просто отсутствовал во время обоих голосований.
Справедливая субвенция без прозрачных критериев распределения невозможна
Отсутствие четкой формулы распределения субвенции между регионами, которая бы зависела от объективных социально-экономических или демографических показателей, приводит к тому, что благодаря субвенции фактически покупается готовность депутатов поддержать предложенное властью распределение государственных средств. Кроме того, с ее помощью народные избранники реализуют свой политический (быть переизбранными в округе) и иногда экономический (получение государственных заказов связанными предприятиями) интерес. Специалист по вопросам децентрализации Юрий Ганущак (а он был членом бюджетного комитета в Верховной Раде шестого созыва) подтверждает непрозрачность процедуры распределения, противопоставляя "депутатскую" субвенцию целевым средствам Государственного фонда регионального развития, которые распределяются по более прозрачной процедуре: "В законе записано 1% на ГФРР (Государственный фонд регионального развития. - А.В.), и депутатам это не дает покоя. Почему? Потому что они привыкли руководить тем, что делается на территории, и, соответственно, быть благодетелями, наказывать нелояльных. Они снижают уровень этого ГФРР и запускают свои "ручняки". Раздел - как между собой договорятся. Все мажоритарщики, которые сидят в бюджетном комитете, - они и договариваются. То есть отсекают там, предположим, три миллиарда, четыре миллиарда - вот каждому на округ квота такая-то, вперед. И стеклят окна, на каждом окне пишут: "Застеклено при содействии депутата такого-то". Этой субвенции не может быть по определению. А ГФРР должны формироваться так, как было записано в предыдущей версии закона".
Таким образом, государственная cубвенция местным бюджетам на осуществление мероприятий по социально-экономическому развитию отдельных территорий по действующим правилам фактически делает развитие регионов заложником лояльности их депутатов-мажоритарщиков, прежде всего в вопросах бюджетного процесса. Чтобы устранить эту проблему, следует ввести формулу, независимую от активности отдельных народных избранников и их отношений с властью. Но беда в том, что за прозрачные справедливые правила вряд ли проголосуют мажоритарщники, которые принадлежат к провластным фракциям или используют мандат для политических торгов с властью. Исправить эту ситуацию могла бы избирательная реформа, которая предполагает отмену мажоритарной составляющей, а без нее, вероятнее всего, жители одних округов так и будут получать из государственного бюджета десятки миллионов, тогда как другие будут получать мало или же вообще не увидят ни копейки.