Опасения, что команда дилетантов от новой власти похоронит ключевой для управления государством проект, сменились резкой тревогой о том, что, получив такой одновременно полезный и опасный инструмент, ребята начнут неосознанно им размахивать. Что, собственно, сейчас и происходит.
Нельзя сказать, что господин Корниенко (первый заместитель главы фракции "Слуга народа"), который на днях и обнародовал грядущий конституционный блицкриг Зе-команды, совсем уж не в теме. Как, впрочем, нельзя не заметить и залихватской напористости спикера-новичка, не желающего признать, объективные пробелы в знаниях. Либо, наоборот, очень старающегося скрыть за уверенностью истинные намерения реформаторов. Почему-то решивших, что под зонтиком децентрализации можно провести ряд политических вопросов, касающихся и местных выборов в ОРДЛО.
Но осторожно, господа, мы же не на стадионе! Мы вообще не на скорость режем. А с этаким подходом, есть большой риск покромсать самих себя на части. На радость нашим многочисленным соседям, всегда готовым за счет Украины поправить свое территориальное здоровье.
…С Анатолием Ткачуком - автором децентрализации - мы созвонились сегодня в шесть утра по Скайпу. Времени на долгие встречи и чаепития теперь нет. Скорость, заданная властью, заставляет корректировать привычные графики и разминаться ни свет ни заря. Цель - первыми добежать в операционную и не дать, возможно, и способным, но неопытным интернам, самим начать внеплановую операцию. Потому как в этом случае финал один - смерть.
- Анатолий Федорович, вы в курсе всего процесса. Давайте сначала попытаемся объяснить всем, кто не в курсе, в какую точку реформы мы пришли со старой командой власти. А потом уже перейдем к рискам и креативу новой.
- В 2014 году была утверждена общая концепция реформы. То есть четко была определена философия того, как она должна проводиться. В контексте этой философии были приняты несколько ключевых нормативно-правовых актов. В частности, законы о добровольном объединении территориальных громад (ОТГ) и сотрудничестве громад. Также в рамках бюджетной децентрализации были внесены изменения в Бюджетный кодекс. Таким образом, были оформлены юридические рамки для старта и проведения первого этапа реформы. В результате за четыре года в Украине созданы почти тысяча объединенных громад. В процентном соотношении децентрализованная Украина составляет 70% населения и около 40% территории страны. Очевидно, что абсолютное большинство наших граждан уже живут в децентрализованной Украине. И с этой стороны у нас очень неплохая картинка.
Но с другой - остаются 30% украинцев, которые продолжают жить в старой системе координат, в той иерархической модели, где громады не имеют тех прав и полномочий, которые получили ОТГ. И это большая угроза, потому что углубляется разрыв, ассиметрия в развитии старых и новых громад, что плохо и для экономики страны, и для нашей внутренней безопасности.
- С разрывом ясно. Но внутри уже созданных громад тоже не все гладко. В итоге, после двух лет активного процесса, реформа затормозилась, если не сказать - остановилась. Что произошло?
- Если посмотреть глобально, то большинство объединенных громад все это время очень интенсивно работали. Однако часть из них действительно оказались неэффективными. Поскольку были созданы с нарушениями и несоответствиями принятой нормативной базе. Часто области не реагировали на нормы закона по методике формирования громад и принимали решения об их создании на свое усмотрение. Не на основе экономических расчетов и возможных центров экономического роста, а исходя из каких-то кулуарных договоренностей. И такие громады сегодня имеют большие проблемы с развитием, которые со временем будут только усугубляться. Под давлением демографии в том числе. Небольшие громады рано или поздно все равно присоединятся к более крупным и развитым.
- И сколько всего громад удалось поработить местным феодалам?
- Достаточно. Думаю около процентов 20. Перспективный план объединения по закону разрабатывается областной администрацией, согласовывается областной радой, и лишь затем - утверждается правительством. Облрада состоит из местных политиков и бизнесменов. Кто-то из них лоббировал объединения, исходя из своего земельного банка. И голосовал только в том случае, когда громада создавалась на тех землях, которые он обрабатывает. Кто-то соревновался с уже существующим городом и договаривался, чтобы громада объединялась вокруг его, к примеру, вновь построенного речного порта. Такие вещи перманентно возникали на областном уровне, и перспективные планы не всегда соответсвовали нормам закона.
- Кто должен был это исправлять?
- Должны были работать фильтры на уровне правительства. Кабмин мог не утверждать такие громады. А министерство регионального развития, в свою очередь, возвращать эти надуманные проекты в область на пересмотр. Но Киев закрыл на это глаза, и мы имеем весомую часть громад, которые созданы не в соответствии с законом. Виноваты все. Начиная от области и заканчивая кабинетом министров.
- А вы?
- Я предупреждал. Но было принято политическое решение не останавливать процесс. Поскольку процесс объединения громад по закону добровольный, областям дали некоторую возможность набить шишки. Понимая, что вскоре будет принят закон об административно-территориальном устройстве, который поставит процесс объединения в жесткие рамки.
- На тот момент вы, как автор реформы, какое имели влияние на ее имплементацию? Насколько власть допустила вас к рычагам управления децентрализацией?
- В 2014–2016 годах влияние было значительным. Поскольку нужно было разрабатывать нормативную базу. В этот период было очень много различных совещаний и конференций, на которых я обязательно присутствовал. Процесс был достаточно открытым. Далее все больше начали включаться политические факторы. К тому же уже была создана инфраструктура поддержки реформы. В частности, сеть центров развития местного самоуправления под эгидой министерства регионального развития. Которые, собственно, в дальнейшем и занимались реализацией этой политики.
На старте реформы стабильно проводились заседания Совета регионального развития при президенте Украины. Я там выступал, президент давал поручения делать все правильно и быстро. В какой-то момент эти заседания прекратились. Ну, и показательным было то, что в день последнего голосования, когда парламент предыдущего созыва должен был рассматривать ряд законов, касающихся децентрализации, в зал не пришел никто. Ни профильный вице-премьер, ни премьер. И, конечно, Верховная Рада наши законопроекты проигнорировала.
- Чем вы объясните подобный откат?
- Политикой. Выборами, задолго до которых технологи начали убеждать власть, что люди не хотят децентрализации. Никто не решился брать на себя ответственность продолжать и завершать реформу. На следующем этапе нужно было задевать районный уровень, а там якобы сидят люди, которые на что-то влияют. Но еще никогда райадминистрации никому не вытянули выборы. Так или иначе, но в 2016 году, когда уже было создано достаточно большое количество объединенных громад, выяснилось, что децентрализация уже особо никому не нужна.
С одной стороны, уже был большой задел, который можно было красиво показать Европе. Но поскольку это процесс добровольный, то он постепенно идет, и какие могут быть к нам претензии? С другой стороны, от областных администраций перестали требовать заниматься реформой. В то же самое время райадминистрации, почувствовав, что у них валятся районы и не будет занятости (а создание новых районов уже на основе ОТГ - второй этап реформы), решили всеми силами тормозить процесс. Сохраняя свои должности и кресла.
Интересно и то, что уже вновь созданные и успешно работающие громады сообразили, что чем больше создается громад, тем меньше господдержка на одну громаду. То есть психологически они потеряли интерес пропагандировать свой опыт. Города областного значения тоже не были заинтересованы в продолжении реформы. Ресурсы и власть у них остались, а ответственности - никакой. Зачем торопить события?
- То есть заинтересованность в том, чтобы продолжать и завершить реформу осталась только у вас и вашего соратника Юрия Ганущака?
- В каком-то смысле - именно так.
- К вашему итогу реформы я не могу не добавить свой, который подслушала у простых людей, отдыхая этим летом в санатории в Миргороде. Основная мысль в том, что полномочия и деньги - ничто, если на местах - в каждом селе или маленьком городке - нет честного суда и полиции. То есть не может быть никакой децентрализации, в том смысле, что люди берут на себя ответственность за свое село и город, без чувства защищенности от произвола местных политиков и бизнесменов. Как люди их называют - "рабовладельцев". Убийство Кати Гандзюк и многие другие случаи нападений на активных граждан - из этого ряда. Я никогда не слышала, чтобы вы публично говорили об этой проблеме.
- Есть проблема. Но она гораздо шире. Потому что дело не только в отсутствии судов и правоохранителей, но и в самих людях. Сегодня есть достаточное количество громад, где жители сориентировались и очень ответственно подошли к выборам своих руководителей. Там - порядок. Однако много и таких громад, где выбрали себе новую местную власть по старым принципам. Люди продолжают голосовать за гречку и обещания, не думая, что выбор - это тоже их личная ответственность. Но децентрализация, на самом деле, заставит граждан это почувствовать. Ведь мало получить деньги и полномочия, нужно еще доверить их правильному человеку. Понимаете? Обратная связь в этом случае работает очень быстро. Научатся разбираться в людях у себя в селе - начнут применять тот же принцип и на уровне государства.
- На самом деле мы сейчас говорим о трех базовых принципах децентрализации - полномочиях, ресурсах и ответственности.
- Да. Компонент ответственности и контроля, к сожалению, был утерян. И это действительно создает возможности для существования закрытых сообществ, где председатель или глава корпорации, которая дает рабочие места и платит зарплату, - это царь, Бог и еще кто угодно.
- Какой рычаг должен быть у государства, чтобы эту ситуацию исправить?
- Здесь не все так просто. Поскольку сама децентрализация направлена на то, чтобы максимально снизить давление местных латифундистов, арендаторов и пр. на громады. Если создана громада площадью 150 квадратных километров, то там априори не будет монополиста, который держит за воротник всех. В маленьких громадах, которые созданы в границах земли латифундиста, все происходит именно так, как вы говорите. Почему и как это произошло, мы тоже уже обозначили. Поэтому чем больше громада, тем меньше ее зависимость от местных "олигархов".
Что касается каких-то специальных инструментов, то они прописаны в концепции реформы. Это надзор государства за законностью и своевременностью решений органов местного самоуправления. Но он так и не был внедрен. Даже его очень либеральную модель, которую разработал минрегион при посредничестве Совета Европы, отклонила Ассоциация городов Украины. Классическая ситуация для людей, не умеющих видеть на два шага вперед. Сначала отказываются от либерального контроля, а потом получают контроль жесточайший. Такова логика развития исторических событий. Железными должны быть три компонента: полномочия, ресурсы, контроль. Если какого-то из них не хватает, система становится нестабильной, и государство вынуждено вмешиваться. Но уже намного жестче.
- Это должна была быть переходная модель до создания института префектов?
- Да.
- Есть еще один промежуточный итог децентрализации. Полная ее несогласованность с реформой медицины и образования, а также социальной политики на местах. В частности в сфере защиты прав детей. С этой стороны вы получили самую большую критику, которая способна вообще перечеркнуть все успехи. Почему так произошло?
- Вы же помните, когда мы в 2014 году запускали реформу, то говорили о необходимости создания штаба реформы с координирующими полномочиями. Но его не создали. Реформу отдали минрегиону, также не подтвердив официально, его лидирующую функцию в принятии координирующих решений.
- Реформа без головы…
- Да. Каждый начал делать свою реформу, не учитывая общую рамку децентрализации. С министерством образования было чуть легче. Они хоть и с опозданием, но все-таки услышали нас и вложили свои образовательные округа в рамки пространства, создаваемого объединенными громадами. Очень долго не было никакого контакта с министерством здравоохраннения. В итоге они вообще отошли от нашей концепции. С минсоцем контакта вообще не получилось.
- Но это же кошмар! Кто виноват? Зубко? Супрун? Рева с Розенко? В итоге на местах страдали конкретные люди, дети.
- Наверное, виноваты все. Не было политического лидерства и необходимой координации реформы.
- До какого момента вы продолжали убеждать власть в необходимости создать такой координирующий центр реформы?
- Где-то до середины 2016-го года я периодически говорил об этом с премьер-министром Гройсманом. К сожалению, решение так и не было принято.
- Что вы чувствовали, наблюдая, как пинают ваше детище?
- Знаете, я человек достаточно прагматичный. Понимаю, что любая конструкция в процессе производства требует серьезного сопровождения и уточнения. Потому что, когда ты пишешь закон и определяешь рамки, то думаешь, что люди будут их придерживаться. Однако в процессе работы оказывается, что люди думают совсем по-другому и используют нормы на свое усмотрение. Конструкция начинает давать перекос. И на этом этапе нужно оперативно вносить изменения, чтобы смягчать удары по конструкции. Я всегда об этом говорю. Когда на заводе есть отдел главного конструктора, который держит в руках всю идеологию разработки и не дает ей развалиться, проект состоится. Но у нас такого отдела не получилось. Министерство не совсем справилось с поставленными задачами, в силу того, что и ему никто не дал полномочий это сделать.
- И тем не менее, возвращаясь к началу нашего разговора, 70 процентов граждан сегодня живут в децентрализованной Украине. Что нужно сделать теперь уже новой власти, чтобы правильно завершить реформу?
- Необходимо оперативно принять нормативную базу, которой не хватает, чтобы очередные местные выборы прошли на новой основе. Что для этого нужно?
Во-первых, нужно утвердить новое административно-территориальное устройство Украины, приняв 24 отдельных законодательных акта по каждой области, утвердив новые административно-териториальные единицы - громады и районы. После чего мы получим новую пространственную основу, где можно и нужно проводить выборы и заканчивать первый этап реформы. Также в процессе принятия этого закона можно решить проблемы неэффективных и неправильно созданных ОТГ.
Во-вторых, нужно принять закон об основах административно-территориального устройства, который закрепляет алгоритм действий государства на этом этапе реформы - уточнение, изменение уже созданных громад, на это уйдет в спокойном режиме ближайших 5–7 лет.
В-третьих, следует внести изменения в закон о регулировании градостроительной деятельности, которыми дать возможность органам местного самоуправления планировать свою территорию, как в границах поселения, так и за ними. Чтобы упорядочить раздачу земель и хаотичную застройку.
Ну, и ключевое, что нужно сделать в ближайшее время, - это внедрить третий составляющий элемент реформы: государственный надзор.
И если мы все это быстро принимаем и внедряем, то уже к весне 2020 года действительно будем иметь всю необходимую базу для проведения местных выборов на новой основе и сможем перевернуть первую страницу реформы.
- Анатолий Федорович, вот с этими своими пунктами вы обращались к кому-то из новой власти? Лоббировали реформу? Засвидетельствовали свое желание помочь сориентироваться, организовать и все закончить правильно?
- Сразу после выборов президента я составил записку с гораздо большим количеством пунктов и отправил на имя первого заместителя и заместителя главы АПУ Сергея Трофимова и Алексея Гончарука, который сейчас трудится на посту премьера. Встречался с народными депутатами Виталием Безгиным, Андреем Клочко. Встречались и с Александром Корниенко и еще несколькими людьми из Офиса президента. Тема на самом деле очень широкая, и здесь, просто поговорив и что-то почитав, не получится сразу достигнуть глубины. И, кстати, как раз Корниенко, последнее интервью которого вас так растревожило, показался мне более внимательным и осведомленным.
- И? Вы получили допуск в "мозг"?
- Вряд ли.
- Почему?
- Начну все-таки с позитивного факта: мне кажется блицкриг с тотальными внеочередными местными выборами отложен. И это хороший сигнал. Ну, а плохой - то, что власть, похоже, взяла на вооружение идею сначала вносить изменения в Конституцию, а уж потом заканчивать реформу.
- Что произошло? В какой момент реформы вы стали чувствовать ее и страну по-другому? Вносить изменения в Конституцию и вводить институт префектов - всегда было в ваших планах.
- Я противник внесения каких-либо изменений в Конституцию, если за этим есть какая-то недосказанность и неопределенность. В таких ситуациях всегда есть угроза того, что в Конституцию будут внесены дополнительные проблемы. Обусловленные либо политическими торгами, либо переламываниями через колено. Так было с судебной системой, адвокатурой, с ограничениями полномочий президента... А после внесения изменений в Конституцию в 2004 году вообще выяснилось, что председатель совета выбирается на пять лет, а сам совет - на четыре.
И сегодня, в такой спешке, мы можем получить дополнительные, но отнюдь не технические проблемы. Например, я сейчас не считаю правильным и возможным усиливать областную раду собственным исполнительным органом. То есть переходить к третьему, завершающему этапу реформы сейчас нецелесообразно.
- Поясните неразумным.
- Сегодня Украина очень ослаблена. Мы находимся в стадии войны. Государственные институции и органы государственной власти неустойчивы. Существует огромное количество внутренних вызовов. При этом стабильно сильны внешние влияния. В том числе и на региональные элиты. В такой ситуации мы легко можем вместо скальпеля получить нож, который окончательно разрежет страну. Уже сегодня восемь (!) областных рад проголосовали за договорные отношения между Киевом и областью в части распределения полномочий. Вы представляете, что это такое? Это даже не федерация, а конфедерация.
А одна известная областная рада, территория которой граничит с ЕС, обратилась к парламенту, президенту и правительству (правда уже бывшим) с вопросом: почему до сих пор не учтены результаты референдума 1991 года об автономной самоуправляющейся территории в границах области. Где 1991-й год и 2019-й? Но рада поднимает этот вопрос. Более того, депутаты потребовали еще и передать в управление областной рады часть "Укрзалізниці", которая находится на ее территории. Так и до отключения "Укрзалізниці" недалеко.
- То есть фраза о том, что таким образом нас "просто порежут на донорские органы для других государств", имеет смысл?
- Имеет. И я это очень хорошо чувствую. Понимаете, есть много вещей, которых просто так не видно и о которых не пишут журналисты. Но стоит просто посмотреть социологию по разным вопросам и сделать ее территориальную раскладку. И мы увидим, что очень мало изменилось в сравнении с 2014 годом. По-прежнему на психологическом уровне присутствует раскол между Западом и Востоком по большинству позиций. Это очень опасная вещь.
Поэтому сегодня наша задача - завершить реформу на базовом уровне. По сути, это наш ответ России, США и Германии, которые еще в 2014 году настоятельно советовали нам передать полномочия и финансы на уровень регионов. Но мы удержали свою линию. Если б мы тогда пошли по пути регионализации, сегодня, наверное, уже бы и не говорили о реформах в Украине. Ее, возможно, уже не было бы.
- Ваши оппоненты сейчас ухмыльнутся и скажут: "Так мы ж сразу говорили, что война - не время для такой масштабной и глубинной реформы". У вас есть ответ?
- Представьте себе полторы тысячи громад, которые появляются в результате децентрализации. А теперь представьте прямые связи, которые в результате объединяют территории и центр. Это прямые отношения с бюджетом, прямые полномочия, прямая ответственность за свой выбор, участие во всех прямых пространствах - образовательном, медицинском, информационном. То есть тысячи нитей, соединяющих маленькие села и городки с центром.
Теперь вспомните о законе про сотрудничество между громадами и представьте себе тысячи других - уже горизонтальных нитей, которые напрямую связывают громады между собой. Для того чтобы те развивались и укреплялись в какой-то совместной деятельности. Экономической, социальной, политической. Все это еще и про гражданское общество. Понимаете? Мы включаем матрицу ГО. Когда у тебя в кармане деньги, полномочия и прямая ответственность за свой выбор. Это наше ноу-хау, наш асимметричный ответ Путину и его идее распада Украины.
Поэтому, если сейчас бездумно включить сильный областной уровень, то из тысяч нитей центру остаются только 24. Дальше область все регулирует и решает сама. И эта верхушка, которую представляет из себя Киев, очень легко обрезается. Нет этих тысяч микросвязей. Нет привязанности к стране, зато есть привязка к региону. Понимаете?
Более того, областной уровень всегда будет стремиться притеснять более низкий. Система единоначалия и "демократического централизма" возрождается мгновенно. И не надо далеко ходить, посмотрите на Испанию, где основные полномочия имеют провинции. Страну трясет, а органы местного самоуправления там не имеют и части тех полномочий, которые сегодня уже имеют наши громады.
- То есть вы хотите сказать, что прежде, чем усиливать областной уровень, создавать там реальный исполнительный орган под радой и надзором префекта, нужно закончить реформу на уровне громад, хорошо отладить и стабилизировать систему связей громад и центра. В целях нашего самосохранения. Так?
- Так.
- Но мы же еще вчера упрекали старую власть в том, что она не решилась на этот шаг, оставив за собой глав государственных администраций, назначаемых президентом.
- Любая реформа - это процесс, который необходимо чувствовать и вести. Порой реформа - это не консервативная, а либеральная история. Да, сегодня глава областной администрации, назначенный центром, выступает в качестве компромиссного решения между Киевом и региональными элитами. Вы сами сказали, что в отсутствие справедливого суда и правоохранительной системы мы не можем отдать области на откуп нездоровым региональным элитам.
То есть дорабатываем базовый уровень, создаем промежуточный районный уровень для размещения органов исполнительной власти, а областному уровню пока есть чем заниматься и в существующем формате.
- Вы считаете, что в нынешней ситуации незавершенность реформы на областном уровне, с дуализмом главы администрации, назначенного президентом, но подчиняющегося премьеру, более приемлема, нежели создание сильного исполкома и введение должности префекта.
- Однозначно - да.
- Какими временными рамками может быть ограничено это переходное состояние?
- Окончанием войны в Донбассе.
- А вы вообще понимаете, что происходит у нас с войной? Какую стратегию продвигает уже новая власть? Присоединяем на условиях Минска, отрезаем, замораживаем?
- Нет, я лично не понимаю стратегии ни старой, ни новой власти. Так сложилось, что у нас не принято обсуждать эту тему открыто. Ни с кругом экспертов, ни с обществом. Но я лично, обращаю внимание опять-таки на социологию, и прекрасно вижу, как на оккупированных территориях формируется новая, отличная от украинской, идентичность. С каждым годом процесс углубляется. И возможное возвращение будет все более усложняться. И это тоже нужно учитывать.
- Но власть сегодня не только планирует вторжение в Конституцию, но и публично заводит под зонтик децентрализации выборы в ОРДЛО. Не поясняя собственной стратегии, действуя, скорее, из своей восточной ментальности, которая более склонна к переговорам, нежели ментальность предыдущей власти.
- Под зонтиком децентрализации проблему выборов и местного самоуправления на оккупированных территориях априори не решить. Общие основания - это не про ОРДЛО. Это про окончательный развал Украины. Для оккупированных территорий нужен переходный закон и переходная сильная администрация с жестким влиянием центральной власти.
Вообще, очень опасная вещь капсулироваться в собственной ментальности и комфортных мыслях, не обращая внимания на то, что говорят специалисты. Их надо слышать и привлекать к работе. Тем более, когда в руках абсолютная власть, и сдержек и противовесов нет. Можно совершить серьезные ошибки.
Например - новый закон о столице уже находится на рассмотрении профильного комитета. Законопроект в принципе известный, но в него внесены некоторые изменения, и районы, по сути, становятся самостоятельными игроками в городе. Разрушая городскую политику как таковую. А и без того разбалансированная система управления Киева, будет подорвана еще и практически полным доминированием главы государственной администрации над органами самоуправления. Путем прописанных в этом варианте закона чрезмерных полономочий главы КГГА - останавливать любые решения органов и должностних лиц местного самоуправления.
- На самом деле достаточна креативная конструкция от власти для подстраховки проигрыша на местных выборах в столице.
- Ну а Киев-то здесь, опять-таки, при чем? Все от того, что мы ничего не делаем вовремя. Кличко за эти пять лет мог инициировать закон о столице, реально развести полномочия мэра и главы администрации, получив в управление полноценный исполнительный комитет. И сейчас не было бы этой проблемы.
- Но были договоренности с Петром Алексеевичем. Пал, так сказать жертвой…
- Вся Украина сегодня - фронт между двумя цивилизациями. На нас очень сильно давят с обеих сторон. И, если мы не будем иметь эффективную модель сильного государства, то мы просто рассыплемся. При этом нам нужна сильная столица, сильные громады, активно коммуницирущие с центром и между собой. И сильный центр, способный адекватно реагировать на вызовы. Так мы создадим прочный тыл, и спустя определенное время сможем вернуться к вопросу: какой уровень местного самоуправления, с точки зрения полномочий и ресурсов, допустим в областях?
На самом деле любая реформа, может быть использована как во благо, так и во вред. Все зависит, в чьих руках она окажется.
- Так вы знаете, в чьих руках сегодня находится децентрализация? Назовите фамилию ответственного политика или чиновника. Премьер Гончарук? Зам главы фракции "Слуга народа" Корниенко? Профильный министр Бабак?
- Нет. Я не знаю, в чьих руках находится скальпель децентрализации. Я не знаю, кто является тем человеком, который принимает решения в этой сфере. Но я очень бы хотел, чтобы мы успешно завершили начатую реформу. Ведь децентрализация дает большие возможности для развития громад, регионов и всей нашей страны.