В наследство от Советского Союза Украине досталось немногое и не всегда полезное. Например, административно-территориальное разделение страны на области и районы. Единственным изменением в существовавшую в СССР систему стало выделение Крыма в автономию и предоставление Киеву и Севастополю особых статусов. Но и новые «образования», по большому счету, сохранили дух и букву общего административного устройства.
Старая схема разземеливания, стоит отметить, эффективна. Особенно для установления контроля власти над вверенным ей регионом, для взращивания и укрепления коррупционных связей, для партийного строительства в конце концов. Собственно, для этого ее и создавала партноменклатура прошлого столетия. Теперь доминирующая и направляющая роль одной партии в прошлом, однако ее представители практически повсеместно остались «при делах», и старое административно-территориальное разделение нового государства Украина их вполне устраивает, ибо четко вписывается в их представление об управлении страной.
Поэтому несложно понять, почему последние годы Украина безуспешно занимается реформированием различных сфер общественной и государственной жизни. Переход от прежних форм социального устройства к новым требует изменений практически во всех областях. А власть, выхолащивая суть задач, далеко не всегда в состоянии эффективно использовать ресурсы страны и человеческий потенциал для реформаторских целей.
Админреформа, логично, должна являться ключевой в политдеятельности Партии регионов. Исходя хотя бы из названия этой силы. Но реальность иная. За суть вопроса отвечает Кабинет министров, в котором сегодня немало представителей ПР. Но от них что-то не слышно даже деклараций о намерениях, несмотря на то, что о межбюджетных отношениях между центром и областями, об усилении влияния региональных общин должна, по идее, печься партия, заявляющая о защите всех угнетенных центростремительными вожделениями столичных чиновников. Возможно, что дело — в человеческом факторе. От АП за реформу отвечал Владимир Литвин, от КМУ — Владимир Яцуба. Как только оба ушли из своих ведомств, получилось, как у одного партийного вождя, — нет человека, нет проблемы.
Со времени принятия решения о проведении административно-территориальной реформы прошло ни много ни мало четыре года. Где нынче этот воз, лишний раз объяснять не нужно. На сегодняшний день становится очевидным недостаток: концептуальный подход к решению проблемы изменения управления территориями отсутствует.
Можно полагать, что искать возможную концепцию предстоящих изменений пыталась созданная в 2000 году, согласно указу главы государства, комиссия по вопросам административно-территориального устройства под руководством тогда еще главы АП Владимира Литвина (не следует путать данную комиссию с той, которой предписывалось реализовывать административную реформу). Президент поставил задачу: подготовить предложения для приведения в соответствие с Конституцией Украины сети поселков и поселков городского типа, а также системы советов в населенных пунктах (кстати, мне так и не удалось отыскать в Конституции предписаний относительно «сети поселков и поселков городского типа»). Члены комиссии также были обязаны изучить возможности укрупнения сельских территориальных общин, организовать изучение иностранного опыта в формировании системы административно-территориального устройства и разрешения проблем в этой сфере, а также провести экспертизу проектов нормативных актов, касающихся вопросов административно-территориального устройства.
Отмечу, что мне, как народному депутату Украины, до сих пор не известно о наличии каких-либо подвижек в работе этой комиссии, хотя не исключаю, что наработки существуют. В таком случае следует побеспокоиться об их публичном обсуждении. Иначе общество в очередной раз рискует оказаться перед лицом очередного указа по реформированию территорий, последствия которого могут быть печальными из-за закрытости процесса подготовки. Кроме того, ни в коей мере не отвергая необходимости изучения «иностранного опыта», хотел бы отметить, что все же это чужой опыт. Простой перенос моделей разрешения каких-то проблем в других государствах с иной историей, иным культурным и политическим наследием вряд ли может быть приемлем в украинских реалиях — будь то реформа военной организации либо приватизационных отношений.
Вкратце коснусь предложений, поступающих в связи с попытками представить приемлемую для нынешних руководителей страны административно-территориальную модель. С точки зрения власти, реформа должна состояться, но при этом нужно сделать так, чтобы ничего не изменить. Первое, среди наиболее часто звучащих предложений, — укрупнение регионов. Для начала лишь скажу, что само по себе увеличение областей не даст нового экономического качества, поскольку в силу банального географического положения возможно слияние только рядом расположенных местностей. Следовательно, экономически крепкие области усилятся еще больше, в депрессионных процессы усугубятся. Последствия этого очевидны — развитие регионального политического сепаратизма. Если же взять финансовую сторону такого шага, то возникает вопрос: кто из чиновников (в том числе входящих в состав вышеупомянутой комиссии) сегодня готов ответить, сколько денег потребуется лишь для выплат сокращенным «президентским» главам администраций и бывшим сотрудникам системы исполнительной власти на местах в случае «ликвидации» какого-то из 490 районов? Как и кем будут трудоустроены люди, лишенные рабочего места после катка укрупнения? Существуют ли такие расчеты в принципе или судьбами этих людей (часто с магистерскими дипломами по госуправлению) можно пренебречь? «Территориальные нарезки» такого рода чреваты, как видим, новым пластом социальных проблем. (Кстати, по оценкам Михала Кулеши, руководившего в свое время министерством по делам административной реформы в Польше, вся административно-территориальная реформа потребовала 10 млрд.долл., поэтому диалог с международными кредиторами и финансистами неизбежен.) И что принципиально изменится в случае, если конфликтовать между собой будут не назначенные Президентом 490 глав райадминистраций и 490 избранных председателей райсоветов, а, предположим, 245? Смею уверить, ничего. Следовательно, задача намного глубже.
Возникает правомерный вопрос: на каких уровнях предполагается внедрять изменения? Судя по указу Президента, государство стремится реформировать управление лишь на определенных территориях — на уровне сельских общин, в крайнем случае, районных центров. Но ни словом ни намеком речь не идет о самом важном, наиболее существенном — реорганизации власти путем введения самоуправления на областном уровне. При этом следует помнить, что, говоря языком правоведов, административно-территориальная единица является юридическим лицом публичного права. Изменить административно-территориальное устройство фактически и по существу означает в результате изменить юридические лица.
Чаще всего в этом контексте говорится о выборности губернаторов, причем этот процесс представляется символом «демократии и реального народовластия в регионах». Признаться честно, частые поездки в регионы и общение с назначенцами из центра каждый раз убеждают меня в целесообразности избираемости власти на всех уровнях, хотя я считаю этот шаг половинчатым и недостаточным. В таком случае не только мы станем свидетелями зарождения явного конфликта между избранным главой обладминистрации и таким же избранным председателем обл-
(рай-, гор-)совета. Кому тогда предполагается передать властные полномочия? Какие полномочия? Кто наделен правом их передавать? Кто легитимен лишать?
Предположим, можно позаботиться о реформировании статуса администраций, превратив их в исполнительные структуры органов местного самоуправления — так, как сегодня в столице. Тогда роль и место этих структур, а также и самих «губернаторов» в системе власти будут иными. Преобладающим моментом управления в регионах станет самоуправление. То есть реальными руководителями регионов окажутся не присланные «сверху» и потому нередко безответственные деятели, а облеченные доверием избранники местных жителей. В другом варианте система обл- и райадминистраций может превратиться в систему представительств главы исполнительной власти. Такого рода предложение может напомнить внимательному читателю устройство, существовавшее при первом президенте Леониде Кравчуке. Хотя в сопряжении с бюджетной и административно-территориальной реформой введение подобных представительств может дать нам принципиально новое качество репрезентации интересов центра в регионах.
Но тут снова казус. Согласно 118-й статье Конституции, «местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными и областными советами». В той же статье речь идет и о том, что «местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня». То есть нынче областные и районные государственные администрации являются слугами двух господ при существенном превалировании «господина Президента» и исполнительной ветви государства. Заметьте, главы этих администраций — креатура Кабмина и главы государства одновременно. Не стану вдаваться в тонкости непростых отношений между главами администраций и советов, примеров тому — тьма! А те, кто знаком с Конституцией поближе, могут себе представить, сколько усилий придется приложить к упразднению административной шизофрении, ярче всего проявляющейся во время выборов. Нелишне в этой связи будет упомянуть последние по времени конфликты, имеющие место в Красном Луче, Мукачево, Ромнах, где пользующиеся поддержкой жителей кандидаты фактически не допускаются к участию в выборах только потому, что избирательные комиссии формируются исполкомами администраций. И здесь огромное значение мог бы иметь избирательный закон в местные органы власти. Правда, в том виде, в каком его протолкнули «политбольшевики», он не сможет что-то существенно изменить. Тем более, если учесть консервативную структуру управления на местах.
Очень большие сомнения вызывает и возможность достижения понимания в межбюджетных отношениях. Сегодня, в контексте административно-территориальной реформы, нет альтернативы установлению такого типа межбюджетных отношений, при котором их субъектами смогут выступить не только областные центры, как сейчас, но и поселки. Получается, что одна треть населения Украины выведена за рамки бюджетного процесса на стадии распределения денег. Та треть, что исправно платит налоги в государственную казну. Само собой разумеется, что власть на местах это, прежде всего, возможность распоряжаться финансами, зарабатываемыми территорией и на территории. Но вспомните, какие жаркие дискуссии всегда вызывает эта деликатная тема! Центру никак не хочется уступить свои права регионам. Хотя уже очевидно, что от объединения бюджетной и административной реформ уже никуда не деться.
Продумывая шаг за шагом возможные изменения, обнаруживаем, что потребуется существенное и значительное обновление законодательной базы, ведь изменение даже одного положения в Конституции неминуемо тянет за собой пересмотр всех остальных, связанных с ним нормативов. А двигаться вперед в решении двуединой связки вопросов административных преобразований на местах и одновременно по линии «центр—регионы» до тех пор, пока подавляющая часть законодателей участвует в перетягивании политического каната от президента Кучмы к премьер-министру Кучме, будет крайне непросто. Во всяком случае, на сегодняшний день с большой долей уверенности можно говорить об одном: до внесения изменений в Конституцию, даже если они состоятся и после первой осечки 8 апреля, конкретизировать разговоры о каких-либо административно-территориальных изменениях не стоит. Хотя бы потому, что менее всего вырисовывается контур новой политической системы, в непосредственной связи с которой пребывает модель управления на местах. Иными словами, главным препятствием на пути только поиска приемлемой модели управления территориями остается сохранение нынешней власти в существующем кадровом наборе. Ведь джентльмены из парламентского большинства непозволительно долго отвлекаются на упрочение и консервирование чрезмерно централизованной и «админстремительной» системы. А в ней смена названия руководящей номенклатуры с президента на премьера не может означать возникновения модели самоуправляющихся территорий в согласии с унитарным правом. Какая, с точки зрения искомой модели, разница, будут главы обл- и райадминистраций назначаться премьером или президентом? Как видим и на данном примере, суть потерпевшей фиаско «политреформы» в виде законопроекта №4105 сводится к политическому «междусобойчику» премьера и президента.
Начиная не только сами изменения, но даже и разговоры о них, следует понимать, почему они инициируются и какова цель реформ. Цель — забрать у центра полномочия так, чтобы достичь развитого самоуправления. То есть, с поправками на украинские реалии, создать систему, работающую практически во всех европейских странах.
Безусловно, предполагаемая модель достаточно емкая, но, только ставя перед собой большие задачи, мы можем наверстать все непростительно упущенное за годы независимости. В Украине требуется не просто поменять пределы каких-либо территорий. Как показывает практика и подтверждают мои постоянные встречи на местах, речь должна идти, прежде всего, о нахождении принципиально новой модели отношений «центр—регионы», предполагающей изменение и роли центра, и роли регионов при одновременной их модификации. Назначением таких изменений является достижение децентрализации власти таким образом, чтобы центр в целом играл роль «конструктора» общих для всей страны правил (то есть законов), а все регионы при сохранении своей оригинальности, своего своеобразия в сфере культурной, традиций, языка, религии, обязаны были по этим правилам «играть». Иными словами, право — единое для всей страны, но самоуправление должно быть укреплено в полномочиях и расширено вплоть до уровня регионов. Таким образом можно будет развести интересы регионов, позволив им реализовывать на своих территориях адекватную политику в области местного бюджета, образования и культуры, и центра, роль которого — разработка общегосударственной стратегии, государственного бюджета, законодательства, финансовой политики, охраны границы и т.д. Безусловно, предлагаемый подход потребует существенного прорыва не только на практике, но и, прежде всего, в умах тех, кто рассматривает Украину как собственную вотчину, а ее граждан — как способных к социальному действию.
Поэтому, в чем я твердо убежден и на чем буду настаивать впредь, а также убеждать в этом своих коллег-депутатов, проводить административно-территориальную реформу, не сопрягая ее ход с достижением реального самоуправления, не имеет никакого смысла.