Осуществление государством его регуляторных функций в условиях бюджетно-дефицитной экономики невозможно без внутренних и внешних займов. Источники первых (эмиссия и ОВГЗ), их негативные и даже позитивные (как это не странно) стороны нам известны. Относительно же других источников и факторов, их позитивного или негативного влияния на переходную экономику существуют различные, часто полярные точки зрения.
У нас эти проблемы словно специально сфокусировались в обсуждении парламентом проекта «Программы государственного внешнего заимствования на 1999 год».
На первый взгляд, ничего неординарного в представленном Кабмином законопроекте относительно внешних займов на 1999 год нет: ни по объемам, ни по структуре. Более того, складывается впечатление, что в нем учтены предыдущие «уроки» неудачных внешних займов, в частности еврооблигационных (в 1998 году - 500 млн. немецких марок и 500 млн. евро, а в проекте 1999 года - лишь 102,7 млн. долл. США). Однако это только на первый и очень официально заангажированный взгляд.
На сегодня, с прагматической точки зрения, не вызывает сомнений лишь кредитование со стороны международных финансовых организаций. Во-первых, МВФ уже давно перестал быть институтом краткосрочного кредитования стран в обмен на согласованные изменения в макроэкономической политике стран-реципиентов. Действительно, 11 стран используют кредиты МВФ на протяжении 30 лет, 32 страны - 20-29 лет, 41 страна - 16-19 лет. Таким образом, на МВФ рассчитывают как на постоянный институт кредитования.
Во-вторых, как с геополитической точки зрения (прежде всего интересы США), так и экономической (возможность обслуживать внешний долг по ранее предоставленным кредитам), МВФ не может прекратить финансирование Украины, даже если не в полной мере будут выполняться его условия.
В-третьих, дальнейшее сотрудничество с международными финансовыми организациями поддерживает имидж Украины как страны, проводящей рыночные реформы.
Однако следует иметь в виду, что последствия мирового финансового кризиса могут кардинально повлиять на изменение политики МВФ, которая критикуется как странами-донорами, так и странами-реципиентами. Украина должна быть готовой к подобному повороту событий.
Что же касается дальнейших (хотя и не очень значительных) займов на внешних рынках капитала, то необходимы обоснования как по предложению и цене ресурсов в условиях финансового кризиса, так и по механизмам их аккумуляции и использования, учитывая неудачный опыт еврооблигационных займов 1998 года.
Займы на международных рынках капитала - один из источников средств, которые Украина может использовать свободно, без предварительных условий. Поэтому при определенной конъюнктуре (когда цена на еврорынке ниже цены на внутреннем финансовом рынке) еврооблигационные займы осуществлять целесообразно. Но здесь опять-таки должны проводиться хотя бы оценочные обоснования.
Больше всего удивило отсутствие в законопроекте обоснований иностранного кредитования (500 млн. долл. США) под гарантии КМ Украины. На наш взгляд, проблема непонятно для чего очень смягчается. Не может быть аргументом «за» то, что в структуре внешнего долга этот источник составляет незначительный, с официальной точки зрения, процент (8,7%) и то, что принимаются нестандартно жесткие меры возвращения долгов предприятиями-должниками. Напомним, что задолженность предприятий госбюджету по этой статье составляет более 670 млн. долл. США, а с начала действия кредитных соглашений из госбюджета оплачено 1,4 млрд. долл. США (93% задолженности), в том числе в 1998 г. - 260,1 млн. долл. США при возмещении затрат в сумме 14,4 млн. долл. США (5,5%). Перерастание внешней задолженности предприятий во внешнюю задолженность государства-гаранта заложено в самой схеме кредитования, и было бы странно, если бы ею не пользовались.
В этих условиях крайне необходим жесткий и прозрачный порядок государственного гарантирования иностранных кредитов с их ориентацией, в первую очередь, на долгосрочные, должным образом обоснованные, инвестиционные проекты. Пока что мы этого не видим. Не видим мы и организационно-финансового механизма, который бы не переносил прямо внешний долг предприятий на бюджет страны.
Важно понять, что все внешние долги государства при определенных условиях трансформируются в ее внешний долг, который потом (в части годовых сумм погашения долга) во многом обуславливает дефицит бюджета последующих лет. Тенденция роста государственного долга с неочевидными перспективами его обслуживания свидетельствует о появлении проблемы задолженности. Если же долговые обязательства значительно превысили обусловленные состоянием экономики объемы, а государство неспособно их обслуживать, то наступает долговой кризис, особенно опасный для национального экономического развития. Пути выхода из него в современных условиях непросты и не всегда приемлемы для государств, ориентирующихся на самостоятельную экономическую политику.
Имеющиеся объемы внешнего долга Украины (табл.1) и темпы его роста в ближайшие годы (оптимистическая оценка на 2001-2005 гг. - 12-15 млрд. долл. США, пессимистическая - 15-20 млрд.) дают основания говорить о возможности кризиса внешней задолженности, который будет означать и кризис внешнего финансирования. Таким образом проблема тактическая (на 1999 год) является составной частью проблемы стратегической.
Обобщая мировой опыт, можно ориентировать Украину на разнообразные механизмы урегулирования внешнего долга:
- повышение показателя нормы обслуживания долга с введением внешнеторговой политики, которая бы стимулировала, с одной стороны, сокращение некритического импорта, а с другой - увеличение поступлений от экспорта;
- использование механизмов рыночной конверсии долговых обязательств в государственные облигации с предоставлением разнообразных льгот (что по сути означает частичное списание долгов);
- целенаправленная работа на вторичных рынках долговых обязательств, где котируются внешние долги развивающихся стран и стран с переходными экономиками со скидками 20-60% в зависимости от кредитоспособности той или иной страны.
Однако, к большому сожалению, все это по отношению к нам - лишь теория. А на практике сегодня надо акцентировать внимание на том, что текущие и в особенности перспективные проблемы внешней государственной задолженности требуют не разрозненных мер, даже если они дают ощутимую кратковременную «передышку», а системных подходов для их кардинального решения. Речь идет об эффективном управлении государственным долгом. В проектах современного украинского законодательства предлагается заложить его нормативные основы через установление лимита государственного долга; осуществление государственных долгов и предоставление государственных гарантий отдельными постановлениями; определение четкого порядка обслуживания государственного долга. На этой основе действительно можно управлять текущими долгами, поэтому принципиально важным, с точки зрения законодательства, является принятие закона «О государственном долге» до принятия «Программы государственного внешнего заимствования».
Следует особо акцентировать внимание на том, что и в 1999 году Украина по разным причинам практически не имеет доступа к внешним финансовым ресурсам, которые она могла бы использовать по своему усмотрению. Более того, не делаются попытки аккумуляции значительного иностранного капитала для его направления в приоритетные сферы, отрасли и объекты, определенные таковыми нами, а не кем-то другим. Например, Автономная Республика Крым (рекреационная зона) или Донецкий регион с множеством социальных, экономических и экологических проблем. Этот принципиально важный подход в привлечении и использовании внешних задолженностей в «Программе…» отсутствует.
Есть и еще одно важное, на наш взгляд, обстоятельство. Необходимо все-таки реально оценить возможности эффективной региональной диверсификации внешних займов. Это, с одной стороны, уменьшит увеличивающееся давление на госбюджет, а с другой - будет содействовать становлению современного менеджмента на муниципальном уровне, позволит привлечь крайне необходимые инвестиционные ресурсы в местную инфраструктуру, социальные программы.