или блуждание «в трех соснах»?
произвела эффект камня, запущенного в озеро с застоявшейся водой. Буквально через несколько дней редакция получила неофициальный пока законопроект, в котором грядущая пенсионная реформа обставляется выпуском государственных пенсионных бумаг. На связь с «ЗН» вышли представители рабочей группы Кабинета министров, занимающиеся данной проблематикой с апреля, а также специалисты Гарвардского института международного развития, курирующие тему уже несколько лет. Словом, круг действующих лиц грядущей реформы в основном определился. И то, что в нем пока нет представителей ни Минтруда и социальной политики, ни Пенсионного фонда Украины, ни комитетов Верховной Рады, мы отнюдь не расцениваем как трагедию: ну не всем же, в конце концов, быть реформаторами…
Нынешняя публикация, мы надеемся, станет хорошей основой для последующих дискуссий о родимых «пенсионных соснах», временами напоминающих темный лес. Авторы статьи - из числа разработчиков кабминовской версии пенсионной реформы.
В период обострения предвыборной борьбы появляется много идей и планов, способных влиять на распределение голосов избирателей. Естественно, что в водовороте предвыборных программ бывает очень трудно отделить желаемое от действительного, а ложное - от настоящего. В этом смысле существует реальная опасность дискредитации даже тех идей, которые на деле могут привести к позитивным переменам в экономике и обществе.
Страшно подумать, но пенсионная реформа также может оказаться орудием политического популизма и, что самое обидное, - именно из-за своей привлекательности и необходимости. Действительно, многие думают, что благодаря такой реформе можно будет решить все насущные проблемы и наконец-то выплатить все задолженности по выплате пенсий и пособий. Диаметрально противоположное мнение: пенсионная реформа - это фарс власть предержащих, в финале которого снова обманут народ. Подобная полярность мнений не случайна: лишь сравнительно небольшое количество людей знает, как и зачем нужно проводить пенсионную реформу в нашей стране.
Сегодня в Украине действует солидарная пенсионная система, основанная на выплате пенсий из текущих взносов работающих. В мире эта система получила название «pay-as-you-go-system», то есть финансирование пенсионных выплат за счет отчислений от фонда оплаты труда и зарплаты каждого работающего в государственный Пенсионный фонд. Эта система, как и многое другое, досталась нам и нашим восточным соседям в наследство от социалистической экономики. В основе ее лежит принцип перераспределения средств по «потребностям», принцип солидарности поколений и отсутствие прямой зависимости суммы будущей пенсии от размера взносов в течение всей трудовой деятельности. Поэтому мы не одиноки в поиске решения проблем, накопленных солидарной системой за все годы ее существования. Досадно лишь, что абсолютное большинство стран с переходной экономикой свои пенсионные реформы либо уже провели, либо проводят, а мы - только собираемся.
Почему же реформа солидарной системы необходима?
? Главная причина - в непосильности нагрузки на работающее население вследствие достаточно низкого пенсионного возраста и раздутой системы льгот, переводящих почти 30% трудоспособного населения из категории отчисляющих взносы в категорию их получающих. Не секрет, что сегодня на одного работающего приходится в среднем три пенсионера, вследствие чего бюджет Пенсионного фонда трещит по швам. Пенсионное обеспечение охватывает 14,5 млн. человек (29% населения). Да, есть и другие причины: и кризис неплатежей, и неработающие процедуры банкротства предприятий. Но в основе наших проблем - все-таки низкий пенсионный возраст и слишком большая система льгот (их количество сегодня регулируется почти 20 нормативно-правовыми актами). Такое бремя не смог бы выдержать бюджет ни одной, даже самой благополучной страны.
Кроме того, система солидарных выплат искусственно усложнена: размер пенсии исчисляется с использованием усредняющих методик, что порождает уравниловку, а следовательно, массовое недовольство пенсионеров.
? Отсутствие зависимости между суммой уплаченных взносов и размером будущей пенсии не стимулирует делать отчисления ни работников, ни работодателей. Солидарные выплаты (11% ВВП) покрываются за счет достаточно высоких страховых взносов (32%) от фонда оплаты труда, в то время как каждый работающий, будучи обязан отчислять 1-2% от своей зарплаты, не заинтересован в уплате и такого минимума. Почему? Да потому что, отдавая деньги в общий котел, мы ничего не откладываем лично себе. На пенсию. А ведь экономические реалии изменились: отчисляя пенсионные взносы, мы должны быть уверены, что это - наши сбережения, наша собственность, наша обеспеченная старость.
? Поступления от пенсионных взносов недостаточны из-за значительного объема теневого сектора экономики, финансовых трудностей большинства государственных и приватизированных предприятий, а также встроенных в нынешнюю систему стимулов ухода от налогов и обязательных отчислений в социальные фонды.
Серьезной проблемой является также нереформированная государственная система управления пенсионным обеспечением. Назрела необходимость уточнить административные функции и полномочия Пенсионного фонда Украины, с одной стороны, и Министерства труда и социальной политики - с другой. На сегодня ПФ имеет в своей структуре 760 региональных отделений - неизбежно возникает вопрос об эффективности содержания такого аппарата.
Ситуация усугубляется еще и экономическим кризисом. Вынужденные меры, предпринимаемые украинским правительством для ликвидации задолженности субъектов хозяйственной деятельности перед Пенсионным фондом, являются следствием фактического банкротства монопольного положения государственной солидарной системы в стране. Кризис этой системы приводит к увеличению удельного веса так называемых «нетрадиционных» сборов в Пенсионный фонд, в частности с операций купли-продажи валюты, отчуждения легковых автомобилей, продажи ювелирных изделий из золота и др. Хотя общая сумма в ПФ за счет «нетрадиционного» компонента за первое полугодие нынешнего года составила более 756,4 млн. грн., и в августе 1999 года задолженность ПФ перед гражданами пенсионного возраста превышала 1 млрд. Очевидно, что темпы «нетрадиционного» наполнения Пенсионного фонда по крайней мере не опережают темпы роста задолженности государства по пенсиям, то есть подобными мерами проблему решить невозможно.
Кроме того, перечень финансово-хозяйственных операций, которые облагаются дополнительными сборами в Пенсионный фонд Украины, нельзя расширять до бесконечности:
во-первых, вследствие дополнительных сборов эти операции постепенно переходят из регулируемого налогового режима в теневую экономику, то есть сокращаются поступления в бюджет от уплаты налога на прибыль, государственной пошлины, других сборов;
во-вторых, создаются неблагоприятные условия для развития цивилизованных отношений в бизнес-среде и регулируемой торговой системы страны, а также для проведения реструктуризации многих предприятий, которые по причине роста задолженности перед ПФ оказываются фактически банкротами и наращивают другие социальные долги (в первую очередь, по выплате заработной платы);
в-третьих, дальнейший рост объема дополнительных сборов в Пенсионный фонд (прежде всего это касается операций по продаже недвижимости и отчуждения легковых автомобилей) может в будущем спровоцировать массовое недовольство населения и даже привести к социальному конфликту поколений, фактическому разделению общества, с соответствующими непредсказуемыми политическими последствиями.
Наше общество должно осознать, что единственный путь, который позволит избежать социальной катастрофы, вызванной банкротством системы солидарных пенсионных выплат, - это проведение комплексной реформы пенсионной системы Украины. Именно на этом сделал акцент Президент, представляя 27 июня 1998 года Верховной Раде основные направления реформирования пенсионного обеспечения в Украине. В ближайшей перспективе комплексная пенсионная реформа должна разрешить взаимосвязанные проблемы финансового дефицита Пенсионного фонда и низкого размера пенсий. Лишь незначительная часть граждан Украины платит взносы в ПФ в соответствии со своей реальной заработной платой, поскольку у большинства эта зарплата имеет источники, так или иначе связанные с теневой экономикой. Фактически нынче и граждане, и предприятия не видят смысла в уплате взносов в Пенсионный фонд, расценивая их как налог, а не накопления для обеспечения собственной пенсии в будущем. И комплексная пенсионная реформа призвана как можно быстрее изменить данную ситуацию, установив прямую связь между пенсионными взносами и будущими пенсиями.
В нынешней социально-экономической ситуации существует несколько предпосылок, на которых должна основываться разработка любых механизмов трансформации пенсионной системы Украины:
1) Необходимо постепенно внедрять законодательные механизмы социальной адаптации, позволяющей смягчить последствия неминуемого увеличения пенсионного возраста (у мужчин - до 65, у женщин - до 60 лет) ввиду нарастающего дефицита солидарных выплат Пенсионного фонда Украины. Такие механизмы могут базироваться на дифференциации размеров пенсий в зависимости от трудового стажа и размера уплаченных взносов, увеличении периодов заработка, который учитывается при начислении пенсий, стимулировании более позднего выхода на пенсию через увеличение ее размера.
2) Необходимо разработать программу мер, позволяющих сократить количество категорий лиц, которые имеют право на получение льготных и досрочных пенсий. К началу года общее количество граждан, получавших такие пенсии в соответствии с законом Украины «О пенсионном обеспечении» и другими нормативно-правовыми актами, превышала 3 млн. человек. Мы должны отдавать себе отчет в том, что в условиях усиления тенденции роста задолженности перед другими категориями пенсионеров подобное бремя для системы солидарных пенсионных выплат непосильно.
3) Внедрить систему полной персонификации пенсионных взносов граждан, то есть обеспечить полную автоматизацию учета пенсионных взносов и пенсионных выплат. Проведение полной персонификации является технической предпосылкой для открытия индивидуальных накопительных пенсионных счетов и формирования системы накопления взносов. Пенсионный фонд планирует завершить процесс персонификации пенсионных вкладов до 1 августа 2000 года.
Безусловно, создание первой и второй предпосылок возможно лишь в случае конструктивного сотрудничества Верховной Рады, Кабинета министров, Президента Украины. Необходимо сознавать, что если откладывать или тянуть с решением этих проблем, любая, даже идеальная программа пенсионной реформы останется на бумаге.
Основной целью программы пенсионной реформы в Украине является создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения, с помощью которой граждане смогут откладывать средства, заработанные в работоспособном возрасте, чтобы получать достаточный доход в старости.
Первым уровнем системы пенсионного обеспечения является солидарная система, о которой шла речь выше. Она безусловно должна быть сохранена. Необходимо признать, что для покрытия дефицита солидарной системы государство вынуждено будет применять жесткие меры к неплательщикам и использовать «нетрадиционные» методы. Однако в целом проблема может быть разрешена только при наличии условий для поступления в Пенсионный фонд достаточных доходов от приватизации государственных предприятий, что связано также с общей макроэкономической ситуацией в стране.
Вторым уровнем системы пенсионного обеспечения является общеобязательное государственное пенсионное страхование, то есть система обязательных накоплений граждан. Внедрение этой системы предусматривает аккумуляцию персонифицированной части пенсионных взносов граждан на индивидуальных накопительных счетах, учет которых осуществляется Пенсионным фондом Украины, и их дальнейшее инвестирование с целью получения инвестиционного дохода, который распределяется между участниками в порядке, определенном пенсионными схемами, и прибавляется по достижении пенсионного возраста к пенсии, сформированной в солидарной системе. Безусловно, операции инвестирования и размещения обязательных накоплений граждан должны иметь льготный налоговый режим, который обеспечит увеличение суммы средств для реинвестирования и, соответственно, увеличение уровня пенсионных выплат. При этом основное бремя налогообложения должно прийтись на период капиталовложений пенсионных вкладов, а не на сами вклады и совокупный инвестиционный доход, сформированный до начала пенсионных выплат в соответствии с избранной каждым пенсионной схемой.
Фактически система обязательных накоплений устанавливает прямую зависимость между пенсионными взносами и пенсионными выплатами, а также стимулирует граждан к участию в пенсионной системе (и, соответственно, к уплате налога с доходов физических лиц), что значительно сокращает сегменты теневой экономики. Эффективное функционирование такой системы принципиально решает также проблему пенсионного обеспечения граждан в основном через сбережения и инвестиции, а не путем увеличения налогов и «нетрадиционных» методов. Такой вариант значительно сокращает финансовое бремя для госбюджета и правительства, связанное с пенсионными выплатами. В целом система обязательных накоплений является мощным внутренним инвестиционным ресурсом для экономики страны. Она принципиально нова для Украины, ее формирование должно происходить постепенно, учитывая необходимость стабильных макроэкономических показателей. Планируется, что функционирование системы обязательных накоплений граждан станет завершающим этапом в проведении украинской пенсионной реформы.
Третьим уровнем пенсионной системы является негосударственное пенсионное страхование, которое обеспечивает дополнительную пенсию путем инвестирования и размещения добровольных пенсионных вкладов граждан. Центральными элементами в ней должны стать негосударственные пенсионные фонды (НПФ), как средство увеличения инвестиционного дохода и дополнительной пенсии путем объединения пенсионных вкладов граждан, и компании по управлению пенсионными активами - профессиональные управляющие активами, которые осуществляют деятельность на финансовом и фондовом рынках и в будущем могут быть допущены на второй уровень пенсионной системы, для управления средствами обязательного для всех государственного пенсионного страхования.
Главной задачей государства является обеспечение эффективного надзора и контроля за деятельностью в сфере негосударственного пенсионного страхования, которые будут базироваться не только на регуляторных возможностях специализированного наблюдательного и контрольного органа за деятельностью НПФ - Государственной инспекции по делам НПФ, но и на законодательных ограничениях инвестиционной деятельности НПФ, определении структуры пенсионных активов и т. д. Невыполнение обязательств по пенсионным выплатам может дискредитировать саму идею пенсионного страхования. А значит, вопрос надежности пенсионных фондов и схем становится одним из самых актуальных. Государство также обязано поддерживать систему НПФ - прежде всего как систему долгосрочных консервативных инвесторов.
На практике речь идет о создании конкурентоспособного финансового сектора, которому по силам мобилизовать и предоставить экономике Украины инвестиционные ресурсы. Население Украины обладает значительным инвестиционным потенциалом. Мобилизация и привлечение в экономику даже части сбережений граждан позволило бы провести оздоровление и реструктуризацию многих отечественных предприятий. Кроме того, рост внутренних инвестиций в стране важен и для привлечения иностранных инвесторов. Внедрение системы негосударственного пенсионного страхования должно создать институциональные предпосылки в части управления пенсионными активами и принципы государственной регуляторной деятельности для создания системы обязательных накоплений граждан в рамках второго уровня пенсионной системы.
В обобщенном виде программа пенсионной реформы в Украине может быть разделена на несколько этапов.
Первый этап (до 1.01.2001):
1. Совершенствование солидарной системы. Цель - обеспечение соответствия размера минимальной трудовой пенсии стоимостному размеру черты малообеспеченности и постепенное повышение трудового стажа, необходимого для начисления трудовой пенсии;
2. Внедрение системы полной персонификации пенсионных вкладов граждан, то есть обеспечение полной автоматизации учета пенсионных вкладов и пенсионных выплат;
3. Законодательное и нормативное обеспечение проведения пенсионной реформы. На рассмотрение Верховной Рады вносятся доработанные проекты законов Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании», «О негосударственных пенсионных фондах», «О внесении изменений и дополнений к закону Украины «О пенсионном обеспечении», изменения и дополнения к налоговому законодательству;
4. Создание государственного органа по надзору и контролю за деятельностью в сфере негосударственного пенсионного обеспечения - Государственной инспекции по делам НПФ.
Второй этап (предусматривается с 2001 по 2003 годы):
1. Открытие и подготовка к банковскому обслуживанию индивидуальных накопительных пенсионных счетов;
2. Становление системы негосударственного пенсионного страхования, разработка пенсионных схем и формирование государственной регуляторной политики в области пенсионного обеспечения;
3. Подготовка и изменения в системе административного управления Пенсионным фондом Украины в связи с внедрением системы обязательных накоплений граждан.
Третий этап (предусматривается с 2003 по 2007 годы):
1. Постепенная аккумуляция страховых взносов на индивидуальных накопительных пенсионных счетах с одновременным уменьшением общего размера взносов на государственное пенсионное страхование;
2. Подготовка и проведение конкурса по отбору компаний по управлению средствами общеобязательного пенсионного страхования;
3. Разработка и заключение Пенсионным фондом Украины пенсионных контрактов с гражданами с целью определения пенсионных схем, по которым будет осуществляться индивидуальное пенсионное обеспечение в системе обязательных накоплений.
Четвертый этап - начало функционирования и развития системы обязательных накоплений второго уровня пенсионной системы.
В заключение отметим, что пенсионная реформа, один из важнейших элементов в процессе общественных преобразований, безусловно, является по своей сути политической, поскольку комплексные эффекты от ее проведения создают предпосылки для поддержания общественного согласия в стране. Возможность получения дополнительной пенсии с использованием частных пенсионных схем, а также возможность ее наследования должны рассматриваться как фактическая реализация прав человека.
Немаловажно, что, проводя пенсионную реформу, государство формирует базу для пенсионного обеспечения в первую очередь молодежи и людей среднего возраста, имеющих возможность, работая, делать пенсионные вклады для получения индивидуальной пенсии. Тем самым закладываются основы для построения в Украине стабильного гражданского общества будущего.