В сложной и многоаспектной палитре задач предстоящих системных преобразований определяющей проблемой, проблемой номер один является проведение в Украине нового этапа административной реформы. Ее актуальность была всесторонне аргументирована Л.Кучмой еще в августе 1997 года в докладе по случаю шестой годовщины независимости Украины. Вскоре указом Президента создана Государственная комиссия по проведению административной реформы, которую возглавил экс-президент Украины Л.Кравчук, а также была одобрена разработанная комиссией концепция реформы. Однако эти шаги себя не оправдали. При всей авторитетности своего состава реального влияния на процессы, происходящие в сфере административного управления, комиссия пока не имеет. В этом сказывается прежде всего отсутствие специальных рабочих органов управления реформой. Рекомендации комиссии адресуются к действующей бюрократии и чиновничеству, которые кровно заинтересованы в самосохранении, а следовательно, и в консервации существующего статуса.
В контексте стратегической цели административной реформы как первостепенную задачу следует рассматривать создание реально ответственной перед народом государственной власти и механизмов эффективного взаимодействия ее трех ветвей - законодательной, исполнительной и судебной. Следует признать: пока еще такого взаимодействия в Украине не существует. Всем хорошо известно: основной причиной, не позволившей обеспечить последовательное осуществление реформ, явилось отсутствие общественного согласия и единства власти, острые противоречия между ее основными ветвями.
Б ыло бы легкомыслен-
ным относить это лишь
на счет законодательной власти. Так случилось, что в первые годы независимости правительственный чиновник, выступая против монопольного диктата КПСС, был объективно заинтересован в осуществлении системных преобразований. Это ощущалось во многих вопросах. Сейчас бюрократические интересы государственной машины противостоят политике реформ, которая сужает сферу влияния бюрократии. Бюрократию полностью устраивает существующий статус-кво, связанный с незавершенностью реформ, и именно в этом кроется главная опасность для процесса преобразований в стране. Речь идет прежде всего о противодействии таким направлениям реформ, как разгосударствление собственности, дерегуляция предпринимательской деятельности, упрощение налогового администрирования, снижение налогового пресса и проч.
Так, более трех лет блокировался указ Президента об отмене наиболее деструктивного по своему содержанию безакцептного списания средств с банковских счетов субъектов хозяйствования (злосчастной картотеки-2). Скажу больше: за неделю до его подписания появился альтернативный проект указа, который сводился к ставшей уже привычной для чиновничества формуле - поэтапному решению указанной проблемы. Такая формула устраивала и некоторых высокопоставленных чиновников в администрации Президента. Лишь четкая позиция Президента в этом вопросе обеспечила принятия необходимого решения. Указ, о котором идет речь, был подписан в последний день действия «Переходных положений» Конституции, которые оговаривали соответствующие полномочия главы государства.
Подобных примеров я мог бы привести сотни. Самые большие потери несет малый бизнес, который не имеет лоббистских структур и потому в наибольшей мере страдает от произвола чиновничества. Судьба двух последних указов Президента по вопросам поддержки малого бизнеса также была решена лишь в последние дни: правительственные чиновники прилагали максимум усилий, чтобы и их заблокировать. Ряд указов относительно стимулирования жилищного строительства удалось, что называется, «выдавить» только после проведения совещания у Президента.
В связи с этим полностью согласен с точкой зрения внештатного советника Президента Украины О.Пасхавера, который, выступая на научно-экономической конференции в Пуще-Озерной, отмечал: «Мы недооценили возможности саморазвития и самосохранения государственной машины для реализации собственных интересов, недооценили силу ее противодействия реформированию нашего общества. Мы не смогли быстро сформировать адекватный механизм политического контроля общества за деятельностью государственной машины и процессом ее роста. Как следствие - государственная машина, развиваясь в собственных интересах, стала основным тормозом системных реформ, причиной тенизации экономики, разрастания системного кризиса».
Н ам необходимо более
четко определить
основные акценты в формировании эффективной организации исполнительной власти как в центре, так и на местах. Смысл этих акцентов нельзя свести, как об этом все время говорится, к механическому сокращению дублирующих структур центрального аппарата управления.
Если обратиться к исключительно количественному аспекту указанных преобразований, то здесь наблюдаются и определенные сдвиги: в правительстве П.Лазаренко было 9 вице-премьер-министров и 27 министров, а в нынешнем - 4 вице-премьера и 19 министров. Однако вряд ли кто-то может сказать, что эти изменения существенно повысили дееспособность правительства, а главное - его политическую ответственность в решении насущных задач государственного строительства, развития экономики, других сфер общественной жизни и, что очень важно, в самой технологии принятия управленческих решений. Последняя вообще не выдерживает никакой критики.
Но дело, в конце концов, даже не в этом. У нас еще до сих пор существует старая советская пирамида, во главе которой стоят премьер-министр, вице-премьеры, каждому из которых подчинены отдельные министры, а чуть пониже - наделенный гипертрофированными полномочиями аппарат Кабинета министров, который по сути выполняет функции контроля за деятельностью отдельных министров и председателей госкомитетов.
Такое преуменьшение роли министров и председателей госкомитетов необходимо в ходе административной реформы обязательно преодолеть. Один из путей - формирование правительства по партийному принципу и предоставление в связи с этим министрам статуса политического деятеля. Особенности такого статуса выражаются, в соответствии с концепцией административной реформы, в трех ключевых моментах:
- во-первых, в особом порядке назначения на должность;
- во-вторых, в особом порядке увольнения с должности;
- и в-третьих, в особых чертах ответственности, которая имеет признаки публичной (т.е. перед главой государства, парламентом, а также в определенных формах - перед населением), за последствия своей деятельности.
В этом случае министр освобождается от обязанностей по административно-оперативному руководству аппаратом, перекладывая эти функции на своего заместителя, и берет на себя исполнение всех политических функций в министерстве, в частности, определяет направление стратегии правительственной политики и его реализации в доверенном министерству секторе государственного управления. Статус политического деятеля должны также получить и главы областных государственных администраций.
Е стественно, что на
предыдущих этапах
развития вопрос о политическом статусе министра и губернаторов не мог быть поставлен из-за недостаточной структуризации общества, аморфности политических партий. В 1998 году в Украине впервые состоялись выборы в Верховную Раду по смешанной системе, при которой избиратели определяли отношение к ведущим партиям. Сейчас можно и нужно делать следующий шаг - правительство Украины должно быть сформировано по политическому принципу. Это, в свою очередь, станет существенным стимулом к укреплению авторитета политических партий, без чего утверждение основ гражданского общества невозможно.
Крайне важно ускорить принятие ряда законодательных актов, которые определяют правовой статус органов управления как в центре, так и на местах. Речь идет о внедрении законов Украины «О Кабинете министров Украины», «О Национальном банке Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти», «О местных государственных администрациях» и проч.
Удивительное дело: оказывается, что правительственный или, скажем, банковский чиновник не заинтересован в принятии соответствующих законов. Его полностью устраивает правовой вакуум. Я это хорошо знаю и мог бы привести десятки примеров. Более чем семилетняя эпопея с принятием закона «О Национальном банке Украины» является классическим подтверждением этого. Вся пикантность данной ситуации, которая широко обсуждается на страницах прессы, в т.ч. «ЗН», заключается в том, что основой принятого парламентом закона был проект, разработанный группой специалистов во главе с председателем НБУ. Подобные технологии используются и в случаях, когда речь идет о других государственных институциях, деятельность которых до сих пор так и не урегулирована действующим законодательством. У чиновника появляется возможность приватизировать управленческие функции государства, осуществлять их в сугубо личных интересах.
Особенно опасно в этом случае сращивание бюрократического аппарата с теневым капиталом. Такое сращивание осуществляется через коррумпированные связи, в частности через механизмы неформальной приватизации, аренды, «ручного» распределения бюджетных ресурсов и списания бюджетной задолженности, систему лицензирования предпринимательства, квотирования, введения банковской картотеки, бартеризацию обмена и другое. Острота существующей проблемы коррупции государственного аппарата объясняется именно этими факторами. Коррупция порождается прежде всего возможностью чиновничества командовать экономикой.
Собственно, на преодоление прежде всего именно этих крайне опасных явлений в нашем обществе и должна быть направлена административная реформа. Наберусь смелости утверждать, что та прогрессивная часть старой партийно-советской номенклатуры, которая отошла от компартийных принципов, приняла на себя бремя первого этапа экономических реформ и до сих пор работает в органах государственного управления, себя в значительной мере исчерпала. Она привыкла командовать и потому не в состоянии - даже при желании - обеспечить логическое завершение реформ. И дело тут не в квалификации и даже не в преданности идеям рыночной трансформации. И первое, и второе я не подвергаю сомнению. Все дело в мировоззрении, типе мышления, восприимчивости к новому - именно от этого зависит сейчас, если можно так выразиться, тонкая настройка реформ. Утверждение административных механизмов, обеспечивающих естественный процесс обновления управленческой элиты, - вот что представляется основным в новом этапе административной реформы.
Речь идет, таким образом, о решении проблем, важность которых на порядок выше, чем различные пертурбации с министерствами и ведомствами, к которым фактически сводятся нынешние мероприятия реформы. Более того, общество выиграет, если в конце концов структура органов исполнительной власти как в центре, так и на местах станет стабильной, если будет покончено с перманентными реорганизациями.
К лючевой элемент -
совершенствование
институциональных механизмов, способных обеспечить серьезное усиление общественного контроля за деятельностью правительства, органов исполнительной власти в целом. Для этого необходимо, как неоднократно подчеркивал Л.Кучма, сформировать парламентское большинство, расширив его полномочия по вопросам определения состава правительства. Выступая в мае 1999 года на съезде УСПП, Л.Кучма заявил, что в случае своего избрания Президентом на повторный срок он будет инициировать именно такие шаги.
Однако будем откровенны и в этом вопросе: жизнь настоятельно требует внесения соответствующих изменений в действующую Конституцию Украины. И это естественно. Ведь эффективная реализация указанных шагов возможна лишь при наличии весомых противовесов парламенту - в частности, конституционных полномочий Президента относительно роспуска Верховной Рады, в случае ее неспособности сформировать правительство или выражения недоверия к нему. Не менее остро стоит вопрос и о защищенности бюджетного процесса. Если поданный в установленном порядке проект Государственного бюджета трижды отклоняется Верховной Радой, то и эти действия должны служить основанием для ее досрочного роспуска.
Подобные демократические по своему содержанию положения предусматриваются конституциями многих стран мира. Проектом Конституции Украины, который был внесен в свое время на рассмотрение Верховной Рады конституционной комиссией, указанные противовесы предусматривались. Однако при утверждении Конституции они были по понятным причинам отклонены. Согласно статье 90 действующей Конституции Украины, Президент может досрочно прервать полномочия Верховной Рады только в случае, если на протяжении 30 дней в течение одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться. Все это определяет флюсоподобную деформированность системы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, которую необходимо во что бы то ни стало преодолеть. В этом должен быть заинтересован и депутатский корпус, поскольку это важный шаг к повышению дееспособности законодательного органа, а следовательно - и его авторитета. Не исключаю возможности проведения в соответствии с действующим законодательством всенародного референдума по этим и некоторым другим чрезвычайно актуальным вопросам административной реформы. Такой референдум, на мой взгляд, можно было бы провести во время следующих президентских выборов. Убежден, что население поддержит эти вопросы.
Е ще одно направление
административной ре-
формы - смелое делегирование управленческих функций сверху донизу и всестороннее развитие местного самоуправления. Хотя за последние полтора года в этом направлении кое-что сделано, однако все это - полумеры. С одной стороны, чиновник центрального аппарата (особенно среднего ранга) не желает терять свои полномочия, с другой - административные структуры регионов, как и органы местного самоуправления, еще не готовы взять на себя всю ответственность. В результате управленческая вертикаль остается во многом деформированной. Для ее реализации не создано соответствующих правовых и экономических механизмов.
Я убежден: будущее Украины - в ее федеративном устройстве. У нас чрезвычайно велика специфика социально-экономических условий развития отдельных регионов (Центра и Востока, Запада, Севера, Крыма и т.д.), которые можно согласовать только через федеративные механизмы государственного строительства. Стремление «причесывать всех под одну гребенку» сдерживает реализацию потенциальных возможностей регионов, тормозит снятие экономических противоречий.
Конечно, сегодня ставить вопрос о федерализации Украины еще рано. Первоочередного совершенствования требует политика финансово-бюджетных взаимоотношений между центром и регионами, а также местными органами власти. За все время реформ нам так и не удалось осуществить перераспределение межбюджетных расчетов и обеспечить на этой основе реальную децентрализацию социальной политики, создание финансовых предпосылок решения ее ключевых проблем на региональном уровне. Минфиновский чиновник мертвой хваткой держится за каждую позицию, касающуюся этой проблемы.
Есть и другой аспект. На мой взгляд, заслуживают внимания предложения относительно укрупнения административно-территориального устройства страны. 27 региональных структур - это слишком много. Сейчас многие из них явно слабы, недееспособны. Как известно, Польша пошла по пути укрупнения регионов и ожидает серьезных положительных результатов.
Скажу больше - усиление влияния регионов на всех направлениях государственной политики требует внесения конституционных изменений в структуру законодательной власти, перехода к двухпалатному парламенту. Как считает Президент Л.Кучма, к этой проблеме можно было бы вернуться после президентских выборов, глубоко разработать ее и внести соответствующие коррективы в Конституцию Украины ради того, чтобы последующие парламентские выборы провести в соответствии с новой структурой законодательной власти. Одновременно, подчеркивал он на форуме демократических сил «Злагода», нам нужно больше заботиться об укреплении кадрового потенциала регионов, формировании региональной элиты, повышении ее роли и влияния на решение насущных вопросов социально-экономического и политического развития государства.
В этом же контексте рассматривается и проблема реформирования судебной власти, которую также неоднократно ставил Президент. Убежден, что независимость судебной власти, ее авторитетность и эффективность (а все знают, что всего этого у нас пока еще недостает) не только определяют лицо правового государства, но и выступают непременной предпосылкой реализации административной реформы. Речь идет прежде всего о способности судебной власти эффективно защищать интересы граждан, налогоплательщиков, кредиторов и тому подобное.
К ак показывает прак-
тика, регулирующие
функции государства в условиях рыночной трансформации не могут быть эффективными при отсутствии надежной системы стратегического прогнозирования и индикативного планирования. Накопленный в административной экономике опыт по этой части был с большим эффектом использован в странах с рыночной экономикой, например, во Франции, Японии, других государствах. Особую актуальность приобрел этот вопрос для стран с переходной экономикой (находясь в составе делегации в Аргентине, я имел возможность ознакомиться с работой министерства планирования и бюджета). Нам нужно действовать в том же направлении.
Естественно, следует учитывать, что у нас практически отсутствуют механизмы прогнозирования и индикативного планирования, необходимая статистическая база, соответствующие институциональные структуры. Это все предстоит еще создавать. Усиление регулирующей функции экономических процессов начинается с этого.
Послекризисный этап экономического развития значительно сложнее по существу своих задач, чем предыдущий. Он требует комплексности управленческих решений, глубокой согласованности действий законодательной и исполнительной власти, жестокой координации - как по горизонтали, так и по вертикали - деятельности всех звеньев исполнительных структур. Эти очевидные для всех нас обстоятельства существенно повышают роль и значение глубокой административной реформы.
Еще раз хочу подчеркнуть: речь идет, по сути, об одном из ключевых звеньев политики системных преобразований на период, который начнется после президентских выборов. Если административная реформа и в дальнейшем будет ограничиваться разговорами вокруг перестройки аппарата управления в его же интересах, то ждать от нее результатов напрасно. Крайне необходима такая системная перестройка механизмов управления, которая обеспечила бы взаимное доверие и открытость, скоординированность и действенное сотрудничество между государством и обществом. Без этого возможности нашего продвижения вперед, по пути дальнейшего углубления экономических реформ становятся проблематичными. Это следует осознать.