Вашингтонские интеллектуалы из числа бюрократов устремляются в очередную бедную страну и в обмен на оказание помощи требуют проведения ею экономических реформ. Правительство этой страны под давлением множества обстоятельств противится навязанным извне и политически непопулярным преобразованиям. Однако безвыходное положение все же перевешивает.
Так выглядят традиционные отношения между МВФ и Всемирным банком с одной стороны и беднейшими клиентами этих двух организаций — более чем семидесятью странами, получающими от них ссуды или финансовую помощь. Однако столь непривлекательная схема, судя по всему, вскоре окажется в прошлом. По давлением всемирной кампании за списание беднейшим странам внешних долгов, МВФ и ВБ пересматривают свой подход к отношениям с ними. Суть этого пересмотра по бюрократическим меркам выглядят действительно радикальной.
Согласно новому подходу, политика экономических преобразований для бедных стран больше никогда не будет разрабатываться в Вашингтоне: ее автором должно быть правительство государства, нуждающегося в помощи. Кроме того, план такой помощи под названием «Проект стратегии снижения бедности» (ПССБ) должен пройти процесс согласования со всеми, особенно с беднейшими, группами общества. ПССБ больше не будет направлен исключительно на достижение экономического роста страны — помощь должна будет идти непосредственно на борьбу с бедностью. Вместо того, чтобы добиваться каких-то отвлеченных целей, правительство должно будет сосредотачиваться на достижении более общего результата, например снижения детской смертности или повышения количества детей, посещающих начальную школу.
Новая стратегия в первую очередь будет применена в 41 стране, имеющей наибольший уровень бедности и наибольшую задолженность перед международными финансовыми организациями. Однако через несколько лет она будет действовать уже во всех бедных государствах. Результатом применения нового подхода должно стать достижение к 2015 году значительных успехов по борьбе с бедностью на планете. Богатые страны-доноры определили, что к этому сроку число людей, живущих в крайней нищете, уменьшится наполовину; смертность среди новорожденных и детей от двух до пяти лет сократится на две трети, а число матерей, умирающих при родах, — на три четверти; всем детям надлежит гарантировать начальное образование. Задача поставлена нелегкая. Ведь часть людей, живущих в крайней нищете (тратя в сутки менее 1 долл. США) за период с 1987-го по 1998-й снизилась всего лишь на четыре процента (с 28 до 24%). Общее количество этих людей осталось практически неизменным — 1,2 млрд. человек.
Естественно, что реакция в отношении этих планов была довольно скептической. В прошлом Всемирный банк и в меньшей степени МВФ уже отличались подобными «шараханьями». В 70-х их представители говорили об «элементарных запросах», в 80-х на слуху был термин «структурное регулирование». Сейчас ключевыми словами являются понятия «снижение бедности», «руководство», «участие», «гражданское общество» и «дать стране порулить». Так что это последнее нововведение может оказаться очередным очковтирательством.
Однако не исключено, что ВБ и МВФ действительно хотят достичь чего-то большего, чем просто косметические перемены. Прежде всего новый подход стимулирует более тесное сотрудничество между двумя международными финансовыми организациями, результатом чего будет, по крайней мере, лучшее аналитическое обеспечение их операций. Сегодня это кажется ненормальным, но в прошлом взаимодействия между макроэкономическим анализом МВФ и исследованиями ВБ по проблемам бедности в мире практически не было.
В основе программ «регулирования», разрабатываемых МВФ и ВБ, традиционно лежало предположение о том, что достижение стабильного экономического роста является лучшим способом борьбы с бедностью. Исходя из этого, условием предоставления займов бедным странам чаще всего было начало в них серьезных макроэкономических и структурных реформ (что означало ужесточение налоговой и монетарной политики, отмену государственного регулирования, либерализацию торговли и приватизацию). Как такие реформы влияют на уровень бедности, а также выбор бюджетных приоритетов для стран, обратившихся за помощью, никто не изучал. Практически ни разу не было проанализировано, какое воздействие на граждан, живущих в нищете, окажет весь портфель займов, предоставленных стране Всемирным банком (покрывающих различные области — от банковской до экологической сферы).
Будет большим позором, если новый подход к борьбе с бедностью докажет несостоятельность традиционной деятельности международных финансовых организаций по достижению стабильного экономического роста, как лучшего способа снизить уровень нищеты в мире. Однако это может оказаться действительно так. Десять лет назад прогноз Всемирного банка предполагал, что при нормальном развитии мировой экономики уровень бедности в мире с 33% в середине 80-х годов должен был бы упасть до 18% в 2000 году. На деле экономический рост в большинстве развитых государств за этот период оказался более высоким, чем ожидалось, однако уровень бедности снизился незначительно. К тому же оказалось, что природа бедности может серьезно отличаться в странах с одинаковым уровнем экономического развития. К примеру, в странах, где доход на душу населения составляет в среднем 2000 долларов США в год, часть живущих в нищете детей с недостаточным весом варьируется от 15 до 45 процентов. Так что если новая стратегия поможет лучше понять взаимосвязь между бедностью и общими принципами экономической политики, это будет знаменовать собой значительный шаг вперед.
Несмотря на то, что новая стратегия уже начинает работать, она оставляет невыясненными ряд вопросов. К примеру, смогут ли правительства бедных стран разрабатывать собственную стратегию борьбы с нищетой? Никто не сомневается в том, что это является ключевым аспектом борьбы. Недавнее исследование истории зарубежной экономической помощи, проведенное экспертом Всемирного банка Дэвидом Долларом, содержит два простых вывода: помощь эффективна в том случае, если страна следует разумной экономической политике, однако сама эта помощь не может повлиять на выработку страной такой политики. Остановка за малым: каким-то образом подтолкнуть правительства бедных стран к выработке необходимой стратегии экономического развития.
И еще один аспект. Следствием влияния неправительственных организаций стало повышение в новой стратегии МВФ и ВБ роли консультаций последних со всеми политическими и социальными группами государства, которому предоставляется помощь. Однако реализация такого подхода будет явно затруднена.
Впрочем, несмотря на все трудности, новая стратегия все же может заработать. Некоторые бедные страны уже разработали свои собственные программы борьбы с бедностью. Например, Уганда весьма преуспела в реализации своего «Плана действий по искоренению нищеты». Мозамбик также имеет свою собственную общенациональную стратегию в этой области. И в Гвинее имеется программа, согласованная со всеми социальными группами страны. Однако воплощение в жизнь всех этих планов вызывает некоторые трудности. Существует угроза того, что МВФ и ВБ слишком активно будут вмешиваться во внутреннюю политику бедных стран, а некоторые малозначительные, но «шумные» неправительственные организации этих государств незаслуженно получат дополнительный политический вес.
Следствием нового подхода МВФ и ВБ может стать коренное изменение отношения к зарубежной помощи. Если он даст положительный результат, то страны-доноры будут вынуждены поддерживать программы борьбы с бедностью, разработанные получателями помощи, а не проталкивать свои собственные. Будет осуществляться поддержка бюджета стран в целом, а не финансирование отдельных проектов. Помощь станет более избирательной и будет предоставляться не просто бедным странам, а тем, у которых имеются серьезные программы проведения реформ.
Эксперты Всемирного банка полагают, что при удачном раскладе к 2015 году уровень нищеты в бедных странах действительно может уменьшиться наполовину. Однако произойдет это не везде. Наибольший успех ожидается в Восточной и Южной Азии. В Африке положительные изменения будут незначительными, а в Восточной Европе и Центральной Азии уровень бедности даже несколько возрастет.
* * *
Минувший понедельник стал последним рабочим днем Мишеля Камдессю на посту директора- распорядителя Международного валютного фонда, который он занимал последние 13 лет. Полномочия М.Камдессю истекли по окончании рабочего дня, в 18.00 по вашингтонскому времени. Как известно, страны-акционеры Фонда пока не приняли окончательного решения о возможной кандидатуре на пост директора-распорядителя МВФ. В связи с этим, согласно Уставу Фонда, исполнять обязанности главы временно будет исполнять первый заместитель директора-распорядителя МВФ Стэнли Фишер. Второе лицо в Фонде традиционно является гражданином США. Фишер занимает свой пост с 1994 года.
Думается, бывший директор-распорядитель надолго запомнит последний день своего пребывания в должности. В минувшее воскресенье в таиландской столице Мишель Камдессю получил кремовым тортом в лицо за свою «грубость» и нежелание извиниться за ошибки. Скандальное нападение на руководителя МВФ в кулуарах проходившей в Таиланде сессии Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) совершил американец Роберт Нэйман.
Нэйман входит в базирующуюся в Нью-Йорке общественную группу «Пятидесяти лет достаточно», которая была создана в связи с 50-летием Международного валютного фонда и резко критикует эту организацию. МВФ обвиняют, в частности, в грубых провалах в Азии, которые нанесли существенный ущерб экономикам стран региона. Решив отомстить за них, Нэйман решился в воскресенье на свою выходку, когда г-н Камдессю мирно беседовал с делегатами сессии ЮНКТАД. Нападающий был арестован, однако выпущен после допроса.
«Разумеется, я думал о том, что может случиться со мной после броска кремового торта, — признался Нэйман журналистам после освобождения. — Однако МВФ принес столько горя миллионам людей, что я решил рискнуть. Камдессю не извинился за ошибки, которые Международный валютный фонд совершил в самых разных странах. Вместо этого он призывает нас не думать о прошлом и сконцентрироваться на будущем».