Проблемы отработки системы регионального управления хозяйственными комплексами, четкое разграничение ответственности и полномочий между центральными и региональными властями все острее стоят сегодня в Украине. Об этом свидетельствует и рост активности регионального движения, и деятельность таких влиятельных общественных объединений, как Ассоциация городов Украины, Украинская ассоциация местных и региональных властей, Фонд содействия местному самоуправлению, Союз лидеров местных и региональных властей, и создание в ВР группы «Возрождение регионов», и утверждение многочисленных специальных экономических зон, и инициативы Запорожской, Днепропетровской, Луганской и других областей по разработке и внедрению региональных программ социально-экономического развития.
В условиях финансово-экономического кризиса в Украине эти вопросы приобретают особую значимость и актуальность. Сегодня мы имеем скудный бюджет, огромные задолженности по пенсиям и зарплатам, недостаток запасов топлива у генерирующих энергокомпаний, недопустимо высокие уровни энергоемкости производства и износа оборудования и т.д. Все это в любой момент может спровоцировать усиление социальной напряженности как в отдельных регионах, так и в целом по стране. Уже, пожалуй, никто не верит в то, что государство в ближайшее время будет в состоянии рассчитаться с населением по пенсионным долгам и зарплатам, изыскать необходимые средства для покупки топлива в России, сколь-нибудь существенно изменить ситуацию по социальной защищенности населения, какие бы экстраординарные меры для этого не применялись. Даже в том случае, если мы начнем наконец стабильно и уверенно двигаться по пути рыночного реформирования экономики, нам не стоит тешить себя иллюзиями, что ощутимых результатов удастся добиться в ближайшие год-два. Экономика такой страны, как Украина, инерционна и неповоротлива, и не так-то просто запустить все механизмы, обеспечивающие ее эффективное функционирование.
В сложившейся ситуации стремление регионов к более активному участию в управлении хозяйственным комплексом территорий вполне понятно и естественно. Конечно же, по мановению волшебной палочки невозможно решить весь тот комплекс накопившихся проблем исключительно за счет расширения полномочий регионов и определения источников финансирования региональных программ, но продолжение курса на жесткую централизацию социально-экономической деятельности без сомнения приведет нас в тупик.
События, происходящие сегодня в Украине в сфере региональной политики, свидетельствуют о том, что проблема регионального развития начала восприниматься государством с должной серьезностью, и центральная власть стала прислушиваться к инициативам регионов. Об этом, в частности, свидетельствуют указы Президента «О мерах по стабилизации социально-экономической ситуации в Запорожской области» (от 4 апреля 1999 года) и Днепропетровской области (от 24 апреля 1999 года). Оба указа подготовлены по предложениям областных администраций, оба имеют общие положения и сферы применения:
- предусматривают передачу в сферу управления областной администрации объектов государственной собственности, расположенных на их территориях, что, на мой взгляд, справедливо. Ведь никто в центре не знает так хорошо ситуации в регионах, как областная администрация, и никто в центре не имеет возможности держать под контролем ситуацию на госпредприятиях, отстаивая интересы государства и области так, как это могут представители региональных властей;
- предполагают отработку региональных особенностей формирования и функционирования рынка энергоносителей, совершенствование системы управления топливно-энергетическим комплексом и внедрение новых схем энергообеспечения предприятий и населения областей. Тот факт, что такие предложения возникли у разных областей и практически одновременно, говорит о том, что существующая система организации энергетического рынка не устраивает сегодня никого, но особенно остро чувствуют ее несовершенство промышленные, энергопроизводящие области.
Мне очень жаль, что инициативы двух мощнейших промышленных регионов Украины по сути так и остались на бумаге. Почему это произошло? Объясняется ли это слабостью и неквалифицированностью регионального руководства в разработке модели организации экономического хозяйствования в области и в ее внедрении? Если да, то нам следует согласиться с выводом о том, что в регионах отсутствует тот кадровый потенциал, который был бы в состоянии взять на себя часть полномочий центральной власти в социально-экономической сфере, и наши разговоры о разработке Концепции государственной региональной политики несколько преждевременны.
Или, может быть, причина в том, что правительство, в целом поддерживая идеи децентрализации в социально-экономической сфере, в действительности запускает региональные власти «по кругу» и своей практической деятельностью создает и укрепляет такие условия, при которых утверждение и реализация региональных программ становится невозможной в принципе и, по сути, делает их мертворожденными?
На эти вопросы тяжело дать однозначный ответ. Наверное, какая-то доля истины присутствует в утвердительном ответе и на один, и на другой вопрос, но какая? Для того, чтобы разобраться в сложившейся ситуации и понять, есть ли будущее у такого рода начинаний, следует проанализировать опыт тех областей, которые поставили перед собой задачу разработки и реализации региональных программ, например, запорожской, что я и попытаюсь сделать.
Почему я выбрал именно эту область? Во-первых, именно в этой области расположен мой избирательный округ и ситуацию здесь я знаю и чувствую довольно хорошо. Во-вторых, с момента принятия указа Президента по Запорожской программе прошло уже более полугода и все проблемы и трудности, связанные с этой программой, уже обострились до предела. И наконец, я, как народный депутат, в свое время также был причастен к отработке основных идей, изложенных в программе, и постоянно чувствую и свою вину, и свою ответственность за то, что реализация программы не движется вперед.
Запорожскую программу планировалось осуществлять в двух направлениях: передача в управление обладминистрации пакетов акций государственных предприятий, расположенных на территории области, и усовершенствование модели энергообеспечения региона.
Что касается первого направления, то тут вроде бы процесс сдвинулся с места. Еще в первых числах июня в соответствии с постановлением правительства Украины Запорожской обладминистрации были переданы полномочия по управлению госкорпоративными правами 152 предприятий и Национальному агентству по управлению госкорпоративными правами было поручено разработать и утвердить условия такой передачи и задания по управлению. Для исполнения этих функций в обладминистрации было создано специальное подразделение.
Но это только на первый взгляд все складывается хорошо. В действительности же на сегодня области переданы полномочия по управлению половиной из запланированных предприятий, а условия и задания по управлению сформулированы агентством таким образом, что складывается впечатление, что основной идеей региональной программы было не повышение эффективности управления госпредприятиями, а оказание безвозмездной помощи агентству в заполнении ежеквартальных статистических отчетов силами вновь созданного «областного филиала», наделенного исключительно секретарскими функциями. Как же иначе можно объяснить то обстоятельство, что особые условия осуществления полномочий областью по управлению госкорпоративными правами состоят в том, что принятие решений по вопросам внесения изменений и дополнений в уставы АО, порядка распределения прибыли, изменения уставного фонда, формирования органов управления, реорганизации предприятия и др. обладминистрация может решать только после согласования с Нацагентством?
О какой передаче полномочий по управлению можно при этом говорить? Кого мы обманываем? Неужели Нацагентство управляет государственными долями предприятий Украины настолько эффективно, что единственное, в чем ему нужно помочь - так это наладить своевременное поступление информации? И возможно ли вообще, даже гипотетически, рассчитывать на то, что кадровый и численный состав агентства позволит проанализировать и проконтролировать деятельность нескольких тысяч предприятий, разбросанных по всей Украине и представляющих различные отрасли промышленности, и навести в них надлежащий порядок?
На мой взгляд, это самообман, а такая «реализация» одного из основных принципов региональной программы свидетельствует о примитивно завуалированном сопротивлении правительства процессам децентрализации управления госкорпоративными правами.
Я не строю иллюзий и не думаю, что мы разрешим все проблемы, связанные с организацией деятельности госпредприятий, исключительно способом передачи полномочий по их управлению на региональный уровень. Обладминистрация должна иметь концепцию управления госкорпоративными правами, четко обозначенные критерии эффективности деятельности управляющего и его ответственности за ненадлежащее или непрофессиональное выполнение возложенных на него функций. Лишь в этом случае мы сможем избежать недобросовестности, волюнтаризма и безответственности при управлении госсобственностью со стороны областного руководства. И, на мой взгляд, именно разработкой такой концепции, а также определением критериев успешной деятельности управляющего и ответственности за недобросовестное управление должно заниматься Нацагентство вместо того, чтобы ожесточенно сопротивляться процессам децентрализации управления госкорпоративными правами.
Что же касается создания региональной модели организации энергообеспечения, предусмотренной программой, то тут дела обстоят значительно хуже, так как в этом направлении, по информации, которой я располагаю, ни одна из двух областей пока что не смогла сколь-нибудь существенно продвинуться вперед, если не считать запорожский эксперимент по обеспечению расчетов за газ. Такое положение объясняется вполне объективными обстоятельствами, главное из которых состоит в том, что на сегодня в Украине действует Оптовый рынок электроэнергии и региональные подходы и модели организации энергообеспечения нелегко в него «вписать»? Должен сказать, что клубок противоречий в электроэнергетике, вызванный бездумным и поспешным внедрением модели британского пула, уже никто не хочет развязывать. Как бы по инерции мы в зависимости от обстоятельств то критикуем, то защищаем используемую нами модель, при этом в реальности действуя вне ее рамок. Об этом говорит введение эксклюзивных прав для отдельных компаний, вмешательство исполнительных органов в процесс распределения электроэнергии и определения условий расчетов, отсутствие контроля за своевременным осуществлением платежей и т.д. И то, что различные и действительно альтернативные законопроекты об оптовом рынке электроэнергии рассматриваются парламентом уже более девяти месяцев и их количество уже достигло четырех, говорит о том, что до сего момента не существует приемлемого подхода к организации модели энергообеспечения в условиях, сложившихся в Украине. Думаю, что в такой ситуации нам не стоит пренебрегать рассмотрением предложений, которые исходят из регионов, какими бы наивными и непрофессиональными они не казались центральной власти. Наверное, более правильным было бы учесть все то рациональное, что содержится в этих предложениях, и наконец-то приступить к разработке согласованной и приемлемой концепции организации энергетического рынка, отдельные принципы которой могли бы быть оценены в процессе регионального эксперимента.
Если же говорить о Запорожской региональной программе в целом, то в этом случае мне как участнику парламентских баталий по обсуждению законопроекта об оптовом рынке электроэнергии, бросается в глаза то, что система взаимоотношений между обладминистрацией, с одной стороны, и правительством и Минэнерго, с другой, полностью идентична тем отношениям, которые сложились между инициаторами различных законопроектов, рассматриваемых ВР. Каждая из сторон неистово отстаивает свою точку зрения, которая опирается на ее, как правило, субъективное понимание и видение проблем, и не пытается вникнуть в аргументы оппонентов. В этой связи еще раз хочу подчеркнуть, что без консолидации, без уважения друг к другу, без тщательной и квалифицированной совместной работы нам не прийти к позитивному результату, и судьба запорожского эксперимента является очередным доказательством этого утверждения.
Так все же, можем ли мы из истории зарождения и развития Запорожской региональной инициативы сделать вывод о существовании будущего у региональных программ, у регионального движения? Думаю, что да, и что такие программы могут и должны являться залогом и основой успешного социального развития регионов, стимулируя их инициативу, поощряя желание работать и созидать.
Но разрабатывая, согласовывая и внедряя такие программы, мы должны понимать, что децентрализация власти в социально-экономической сфере - сложный и многоступенчатый процесс, и успешно его осуществить можно лишь в том случае, если центральная и региональная власти будут идти рука об руку, соблюдая баланс между региональными и общегосударственными интересами. И для того, чтобы на этом пути не возникало непонимания, конфликтов, противоречий и скрытого сопротивления, между ними или даже, скорее, вместе с ними должны идти парламентарии (народные депутаты, специализированные парламентские комитеты) и влиятельные общественные организации и объединения, поддерживающие идею регионального развития. Только в этом случае возможен спокойный, конструктивный диалог. Только в этом случае мы можем рассчитывать на понимание и активное участие государства в решении проблем регионов.