Все знают, что «так нельзя».
Многие знают, «как должно быть».
Немногие представляют, как пройти
из первого состояния во второе,
еще меньше - могут осуществить этот переход.
Сообщая читателям в выпуске «ЗН» №42 от 23 октября сего года о принятии парламентом Украины в первом чтении законопроекта «Об основных принципах функционирования оптового рынка электроэнергии», небезосновательно мы предполагали, что ко второму чтению вариант закона, предложенный народным депутатом А.Павловским, может измениться до неузнаваемости. Причин тому может найтись более чем достаточно, даже если абстрагироваться от вполне очевидного столкновения коммерческих интересов заинтересованных и сопричастных сторон, лоббирующих разные законопроекты «энергетического» закона. Хотя в общем-то Кабмин в лице председателя НКРЭ А.Светелика представил на суд парламента законопроект, который, по идее, призван был не отменять действующую модель оптового энергорынка, а только конкретизировать правила и условия его работы, как это еще в 1997 году было предусмотрено законом Украины «Об электроэнергетике».
Наверное, можно было бы просто проанализировать хотя бы основные достоинства и недостатки всех предлагавшихся законопроектов об энергорынке и надеяться, что читатели сами решат, который из них предпочтительнее. Вероятно, это тоже вариант. Но, по большому счету, все изобилие идей об организации и выборе модели энергорынка сводится к альтернативе рыночного или административного регулируемого его устройства и функционирования. И в этом смысле не суть важно, как и кем оформлен тот или иной законопроект.
Поэтому мы и решили сегодня особо не вдаваться в детали существующих законопроектов, а представить уважаемым читателям некоторые мнения о сути предстоящего и уже частично сделанного депутатами выбора.
Мы спросили у людей, в той или иной мере причастных к энергетике или обсуждаемым законопроектам, во-первых, как они оценивают законопроект «Об основных принципах функционирования оптового рынка электроэнергии» (проект депутата Павловского), принятый парламентом в первом чтении? Во-вторых, каким они видят выход из сложившейся ситуации (и видят ли его вообще), чтобы все же построить действующую модель взаимоотношений на энергорынке Украины?
Алексей Кучеренко, член парламентского комитета по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности:
Позволю себе начать с ответа на второй вопрос, так как считаю его наиболее принципиальным.
Все то, что происходит сегодня с законом «Об основных принципах функционирования оптового рынка электроэнергии», свидетельствует о том, что общего понимания модели организации энергетического рынка на сегодня нет. По сути, сегодня речь идет о выборе между двумя подходами к организации функционирования энергетического рынка - либеральным и административным. Причем все это происходит при отсутствии одобренной парламентом Национальной программы развития Украины и безнадежно устаревшей Национальной энергетической программы. Мне непонятно, как безотносительно к курсу развития государства можно говорить о способе организации энергетического рынка вообще?
На мой взгляд, естественным развитием сложившейся ситуации должна была бы стать выработка комплексного системного подхода к развитию и функционированию энергетического комплекса страны в целом и уже в этом контексте - отработка системы управления и регулирования деятельности энергетического рынка. Только в этом случае можно ожидать создания работающей модели энергетического рынка. А то, кто (и когда) возьмет на себя эту функцию и ответственность за ее выполнение, мне пока не понятно. Будет ли это вновь избранный Кабмин Украины или создающееся парламентское большинство - посмотрим.
Возвращаясь к первому вопросу, хочу сказать, что я не поддерживаю концепцию, заложенную в законопроекте Павловского, по целому ряду причин.
Во-первых, в этом законопроекте не сделано ни одного шага к внедрению на энергетическом рынке работающего инструмента имущественной ответственности. А это, по сути, одна из самых существенных проблем, которая не позволяет эффективно работать энергетическому рынку сегодня и создает питательную среду для неплатежей.
Во-вторых, на мой взгляд, нельзя одновременно внедрять на энергетическом рынке и либеральную систему отношений, и административную схему, регулируемую государством, по-братски разделив между ними сферы деятельности - 50% на 50%. Почему не 70 на 30?!
Когда мы говорим о либерализации, то подразумеваем наличие условий для конкуренции, которые на энергетическом рынке сегодня отсутствуют. Опасность состоит в том, что, одобряя концепцию частичной либерализации энергорынка, мы сознательно заставляем конкурировать его субъекты, которые находятся в совершенно разных условиях. И эти различия касаются не только себестоимости электроэнергии (тепловой, атомной и гидро), но и мер ответственности субъектов рынка и уровня доступа к скудному ручейку денежных платежей. Поэтому последствием такой частичной либерализации рынка неминуемо станет разбалансировка и так еле дышащего механизма системы энергообеспечения государства. Выиграет тот, кто быстрее сориентируется в его либерализованной части и найдет более дешевые источники электроэнергии. Проиграют все остальные, менее поворотливые - бюджетные организации, население, мелкие предприятия.
Кроме того, принимая тот или иной законопроект, мы должны задумываться над тем, кто готов взять на себя ответственность за последствия его внедрения.
- Сегодня, по сути, конкурируют две концепции, одна из которых защищает рыночные подходы через либерализацию отношений, а другая - административные методы, предусматривающие регулирование электроэнергетики. Какой из этих подходов поддерживаете вы?
- Я приверженец курса реформ в экономике Украины и считаю, что наша цель - либерализация экономических отношений. Но как можно говорить о внедрении рыночных отношений в электроэнергетике при практически полном отсутствии товарно-денежных отношений? К рынку нужно идти поступательно, шаг за шагом, тщательно планируя и предвидя результаты каждого шага. В противном случае мы полностью дискредитируем рыночные отношения в глазах населения, как это уже произошло с поспешно проведенной приватизацией и столь же поспешным внедрением действующей модели оптового рынка. Убежден, что если мы все же собираемся двигаться к рынку, то сначала нужно навести порядок во взаимоотношениях между субъектами энергетического рынка, сделать систему взаимоотношений между ними прозрачной и контролируемой, а это невозможно без госрегулирования энергетики и без внедрения механизма ответственности за выполнение договорных обязательств. О какой либерализации энергетического рынка можно говорить, имея дефицит электроэнергии, в несколько раз отличающуюся себестоимость производства тепловой и атомной электроэнергии в условиях тотальных неплатежей, 16-18-процентного уровня денежных платежей и засилья бартерно-вексельных схем?! Все эти факторы не совместимы с рынком, и мы должны понимать, что переход к рыночным отношениям в электроэнергетике в таких условиях приведет к псевдолиберализации, окончательной потере управления стратегически важной для страны отраслью, спровоцирует социальный взрыв и может вызвать самые непредсказуемые последствия, и, конечно же, будет содействовать значительному увеличению сторонников возврата страны к коммунистическому прошлому.
Владимир Бронников, президент Запорожской энергетической корпорации, депутат Запорожского облсовета:
Такое впечатление, что всеми авторами закон пишется только с позиции «Как должно быть...». При этом совершенно игнорируется точка «Нахождение» и демонстрируется плохое представление даже направления, в котором мы должны идти, чтобы этот оптовый рынок электроэнергии заработал и цивилизованно, и конкурентно.
Я бы назвал несколько отправных моментов, которые, по моему мнению, обязательно должны быть приняты во внимание при подготовке обсуждаемого закона.
Электроэнергия - это безусловный ресурс экономической безопасности Украины. Наше государство, наш налогоплательщик должны быть уверены, что он будет всегда, т.е. у энергетиков будут средства и на эксплуатацию энергохозяйства, и на его расширенное воспроизводство. Из этого следует, что цена на электроэнергию не может быть ниже какой-то минимальной и любая сделка с ценой ниже этой, минимальной, является прикрытием разворовывания этого национального ресурса безопасности.
Электроэнергия - это не складируемый товар, а значит, факт его физического потребления должен рассматриваться как факт покупки, т.е. рассматриваться фактом постановки подписи и печати под контрактом приобретения этого товара (электроэнергии) со всеми последствиями, разрешение которых должно регулироваться специальным разделом Гражданского кодекса, предусматривающего внеарбитражное применение финансовой и имущественной ответственности.
Электроэнергетический дефицит в Украине не должен быть основанием ни для сверхприбыльности энергетиков, ни для попыток ценового демпинга на электроэнергию платежеспособным потребителям. Энергобиржи, как национальная, так и региональные, должны являться не только средством обеспечения прозрачности расчетов, но, прежде всего, открытой котировки платежных средств, предполагаемых потребителями при расчетах за электроэнергию, местом подготовки взаимного товарного кредитования.
Петра Опиц, Немецкая консультативная группа по вопросам экономических реформ в Украине:
Рассмотрев законопроект депутата Павловского, Немецкая консультативная группа сделала следующие выводы.
1. Рассматриваемый законопроект не представляет собой достаточной базы для будущего постепенного продвижения в направлении всеобъемлющей либерализации рынка электроэнергии. Его положения противоречивы и не содержат в себе концепцию постепенного перехода к либерализации рынка электроэнергии. Внедрение жестких бюджетных барьеров и имущественной ответственности являются для этого основополагающей предпосылкой.
2. Закон должен провести четкие разграничения между основными принципами и исключениями. Предусматриваемое этим законопроектом создание энергетической корпорации является именно таким исключением и означает де-факто частичную либерализацию рынка электроэнергии. В законе это следует четко выделить для того, чтобы избежать ситуации, когда исключения превращаются в основополагающую модель регулирования.
3. Чтобы избежать подрыва желаемой либерализации рынка электроэнергии путем введения положений-исключений, введение исключений должно подчиняться следующим правилам: цель введения таких положений-исключений должна быть четкой и ясной, их сроки действия - ограниченными во времени, а пути перехода к либерализованному рынку электроэнергии - визуализированы.
4. В случае если введение частичной либерализации на определенный ограниченный период считается неизбежным, то положение о передаче электроэнергии по установленным ценам должно ограничиваться только большими предприятиями-энергопроизводителями (следует указать минимальную производственную мощность предприятий). Иначе вследствие существования большого числа малых предприятий (обладающих, кстати, лицензией на производство электроэнергии) бюрократические издержки на учет их энергопоставок непропорционально возрастут. Помимо этого, такие малые энергопроизводители часто не связаны сетью электропередач.
Зиновий Буцьо, экс-председатель Национальной комиссии по регулированию электроэнергетики, главный консультант ТЭКовского комитета ВР:
1. На мой взгляд, предлагаемое в принятом парламентом законопроекте возвращение к схемам 1990-1997 годов (до принятия закона «Об электроэнергетике», когда дешевая энергия скупалась предпринимателями на определенных станциях и средства вымывались из энергоотрасли) приведет прежде всего к ее убыточности и росту тарифов для основной части потребителей. Это очень опасно для страны, потому что деньги, которые должны идти в бюджет в виде налогов и в энергоотрасль, уйдут в коммерческие структуры и, в лучшем случае, избранным «ликвидным» предприятиям.
Сегодня, с одной стороны, ведется организованное наступление за отмену ОРЭ (под видом альтернативных проектов «Об основных принципах функционирования ОРЭ»), а с другой - предпринимаются попытки сохранить основные положения принятого только два года назад закона «Об электроэнергетике». Парадоксальность ситуации в том, что финансовый кризис (неплатежи) не дает возможности работать энергетике и оптовому рынку. А в общественном сознании муссируется мысль о том, что оптовый рынок привел к финансовому кризису.
2. Если говорить о том, что нужно сегодня сделать, то, на мой взгляд, прежде всего необходимо признать, что основной причиной бед в энергетике является не схема (модель) оптового или другого рынка, а неплатежи потребителей за электроэнергию и бартеризация экономики Украины, в т.ч. и энергетики. И все проекты законов следует рассматривать исходя из основных положений принятого в 1997 году закона «Об электроэнергетике». В законе «Об основных принципах функционирования ОРЭ» следует решить те проблемы, которые мешают его функционированию, и изъять статьи, не касающиеся оптового рынка (о корпорации - это монопольная структура генкомпаний, заменяющая оптовый рынок; о топливе - это не предмет оптового рынка; о розничных ценах и др.).
Энергетика не так проста, как это представляется людям, заработавшим на труде поколений энергетиков большие деньги. Поэтому необходимо выслушать все-таки и представителей энергетики, и науки. Чтобы процесс этот был максимально конструктивным, возможно, следует создать на государственном уровне многопрофильную (по составу) рабочую группу (комиссию), которой поручить на базе закона «Об электроэнергетике» определить концепцию будущего закона «Об основах функционирования ОРЭ». И уже после принятия такой концепции писать новые (дорабатывать старые) законы.
Что должно быть в этом законе? Думаю, что вначале следует сказать о том, чего в нем не должно быть - положений, низлагающих действующий закон «Об электроэнергетике». Альтернативные законопроекты написаны именно для этого, во всяком случае для отмены его статей об ОРЭ (ст. 15, 17, 1, 13).
Что еще не нужно делать? Менять (поголовно) определение терминов, которые зачастую в законопроектах лишь являются свидетельством неграмотности.
Если сохранить принятую законом «Об электроэнергетике» концепцию продажи всей выработанной электроэнергии (за некоторыми исключениями, указанными в действующем законе) и принцип формирования единой оптовой цены электроэнергии, как средней цены АЭС, ГЭС, ТЭС, одинаковой для всех облэнерго, предпринимателей (посредников), заводов и других потребителей, то закон «Об основах функционирования ОРЭ» должен закрепить ряд положений, принятых в договоре ОРЭ. Как известно, в ст.15 закона «Об электроэнергетике» записано, что «оптовый рынок электроэнергии Украины создается на основании договора» и что «правила ОРЭ являются неотъемлемой частью договора и определяют механизм функционирования ОРЭ, порядок распределения нагрузки между генерирующими источниками, правила формирования рыночной цены на электрификацию». Да, но «электроэнергия продается и покупается по правилам оптового рынка». На практике эти положения не только не выполняются, но и оспариваются в судебном порядке, т. к. они не соответствуют другим законодательным актам, в частности о едином счете энергорынка, о распоряжении счетами предприятий. Поэтому необходимо выписать конкретные (отдельные) статьи о порядке расчетов за электроэнергию и ответственности за них.
Нужно также сформулировать основные положения об оптовом рынке и его органах (Совете рынка, исполнительном органе, арбитражной комиссии, предприятии «Энергорынок» и др.), предусмотреть правила функционирования энергосистемы на период подписания договора. Исходя из закона «Об электроэнергетике» сохранить оптовый рынок и формирование на нем оптовой цены электроэнергии. А также законодательно закрепить механизмы формирования тарифов для льготных потребителей на энергию ТЭЦ и др.
Не следует отменять лицензирование поставок электроэнергии, а также, на мой взгляд, было бы целесообразно рассмотреть вопрос квотовой продажи энергии по оптовому и фьючерским контрактам, как это предлагается в проекте депутата А.Панасовского. Это предложение является средним между проектом Кабмина, не разрешающего прямых договоров в соответствии со ст.15 закона «Об электроэнергетике», и альтернативными проектами депутатов С.Говриша и М.Павловского, разрешающими прямые договоры фактически без ограничений.
Если говорить о праве купить энергию на ОРЭ и использовать ее или продать (перепродать) по любой цене - я за такую либерализацию, и сотни предпринимателей и предприятий могут это делать по существующему закону и Договору ОРЭ в соответствии с лицензиями НКРЕ. Более того, следует признать, что в Украине слишком быстро и не всегда управляемо либерализировалась торговля энергией. Поэтому в стране торговали энергией, как картошкой или рубашками, с той лишь разницей, что всю работу - выработку, многократную трансформацию, передачу, диспетчеризацию, т.е. регулирование пиков, создание резервов, балансирование выработки и потребления, ликвидацию аварий, перетоки по регионам, учет электроэнергии и т.д. - выполняли госпредприятия энергетики.