Создание специальных экономических зон (СЭЗ) в Закарпатье и Донецке вызвало новую волну споров вокруг этих институтов. Существует множество как убежденных сторонников, так и ярых противников СЭЗ. Каждая из сторон имеет веские аргументы «за» и «против». Мы пришли к выводу, что необходимо досконально разобраться в функционировании этого сложного инструмента экономической политики по отношению к регионам. Рассматривать его эффективность можно лишь в зависимости от целей, которых намечается достичь.
История функционирования СЭЗ как института мировой экономики начинается с 1510 года, когда испанский конквистадор Васко Нуньес де Бальбоа высадился на панамском побережье и на перешейке, разделяющем два океана, основал со своими товарищами «коммерческие порты». Сегодня СЭЗ существуют в государствах, весьма различных по уровню и характеру экономического развития. Сначала СЭЗ создавались в Европе, затем они получили распространение главным образом в развивающихся странах, которые стали их использовать в качестве одного из инструментов перехода в стратегии развития от импортозамещающего к экспортному производству.
На наш взгляд, можно выделить три основных типа СЭЗ по задачам: СЭЗ де-факто, СЭЗ развития и СЭЗ выживания.
Мировой опыт
Первый тип СЭЗ возникает там, где в условиях жесткой конкуренции встает задача поиска нового ресурса роста. Типичным примером является зона порто-франко, когда за историческим местом встречи товаров просто легитимно закрепляется название специальной экономической зоны. И хотя предоставленные таким закреплением льготы могут привести к росту товарооборота, кардинально ничего не меняется. И в этом случае лоббирование создания СЭЗ становится лишь маркетинговым приемом, обеспечивающим конкурентное преимущество перед другими портами.
Так, в 1957 году в Ирландии был создан вариант подобной зоны, с центром в международном аэропорту Шеннон (с целью обеспечить дополнительные рабочие места). Результаты действия этой зоны привели к тому, что в 1959 году парламентским законом была создана фирма, призванная формировать «здоровое будущее» в этом регионе через развитие в нем промышленности, торговли и туризма. Таким образом, СЭЗ де-факто перешла уже в новую форму - СЭЗ развития.
СЭЗ развития является вторым типом зон в обозначенной нами типологии. Одним из примеров такой зоны является создание в США в 1934 году Foreign Trade Zone (зоны внешней торговли), которая была призвана придать толчок производству автомобилей путем снижений таможенных издержек на их производство (импорт комплектующих и т.п.). Этот шаг был одним из тех, которые позволили США стать до второй половины нашего века мировым центром автомобилестроения. Создание СЭЗ не было критично для отрасли, так как работать автомобилестроительные фирмы могли и без нее. Однако зона внешней торговли была деталью проекта развития отрасли.
И, наконец, третий тип СЭЗ - СЭЗ выживания. Эти специальные экономические зоны являются не экономическим инструментом, а инструментом социальной политики в регионах.
Зоны выживания появляются на территориях, спасти которые от опустения может лишь особый экономический режим. Типичный пример - российский Север. Если бы там не были созданы условия «северного завоза», государство никогда бы не смогло сохранить рабочие места в этом малопригодном для жизни регионе. «Северный завоз», эта СЭЗ выживания, обеспечил каждую семью региона дополнительными материальными благами, которые заставляют людей в этих тяжелейших условиях продолжать работать на государство.
В любом случае СЭЗ являются проектом быстрого реагирования и развертывания. Их создание является закономерной реакцией на уже неблагоприятные условия существования и развития или на ожидаемое ухудшение этих условий. Политика быстрого реагирования позволяет сравнительно безболезненно (без слома существующей инфраструктуры, структуры занятости региона и т.д.) сохранить или нарастить производственные мощности и занятость либо быстро развить новый и перспективный вид деятельности. И говорить об эффективности такого проекта можно лишь исходя из того, выполнил ли он поставленную задачу.
СССР
В Советском Союзе, кстати говоря, не отрицалось существование СЭЗ. И при их разработке не руководствовались мировым опытом, отлично понимая его непригодность. Трудность создания СЭЗ в то время, учитывая принципиальную несовместимость двух экономических систем, тяжело переоценить. И тем не менее были приложены невероятные усилия, разработано целое направление законодательства (органично при этом вписывающееся в законодательство о совместном предпринимательстве).
«Находка» и «Янтарь», созданные на Дальнем Востоке, являются типичными примерами СЭЗ выживания. Но эти специальные зоны не были первыми. В плановом хозяйстве разделение экономики на прибыльные и дотируемые отрасли уже само по себе являлось применением зонирования как метода управления экономикой. С этой точки зрения угольная промышленность и сельское хозяйство являются специальными отраслевыми экономическими зонами.
Украина
Наша страна получила отраслевые СЭЗ в наследство от СССР. И сохранила их, не найдя альтернативы отраслевому подходу. Скажем, украинскую угольную промышленность, находящуюся на плаву только благодаря постоянным дотациям из бюджета, мы сегодня можем рассматривать как специальную зону выживания Донбасса.
Что касается новых СЭЗ, то в Украине есть единственный действующий проект, и это проект «Сиваш», разработанный в 1995 году и функционирующий с
1997-го. Вторая СЭЗ - «Славутич» - была создана указом Президента лишь 18 июня 1998 года; 6 октября того же года был принят закон Украины о создании специальной экономической зоны туристическо-рекреационного типа «Курортополис Трускавец». Лишь месяц назад, 24 декабря, Президент подписал законы о создании СЭЗ в Закарпатье и в Донецкой области, а в январе депутаты приняли закон о СЭЗ «Яворив». Но говорить о них как о реально действующих, естественно, пока не приходится, поэтому для иллюстрации дальнейших тезисов мы будем использовать пример СЭЭЗ «Сиваш».
Северокрымская экспериментальная экономическая зона является проектом выживания города-завода Красноперекопска, расположенного в степи и удаленного от других промышленных и экономических центров. Начав реально действовать в 1997 году, она позволила сохранить 8000 рабочих мест в городах Красноперекопске и Армянске и создать 600 новых. Местный бюджет за 1998 год выполнен на 111 процентов, ликвидирована задолженность по зарплатам на предприятиях-субъектах зоны. При общем падении объемов производства по Крыму на 24 процента на предприятиях Красноперекопска они выросли на 105 процентов, то есть более чем в два раза. Предприятия-субъекты проекта «Сиваш» оплачивают электроэнергию и другие ресурсы. Есть первые результаты и в социальном плане: с начала действия проекта «Сиваш» преступность в городе снизилась на 20 процентов.
Как известно, согласно принятому в 1996 году закону, предприятия-субъекты экспериментальной экономической зоны не платят НДС и ввозную таможенную пошлину на оборудование и материалы, которые ввозятся ими в Украину для собственных нужд в рамках реализации инвестиционного проекта. Налог на прибыль уменьшается для них наполовину в случае направления этой прибыли на реализацию инвестиционных проектов внутри СЭЭЗ. Только за девять месяцев 1998 года предприятия - субъекты проекта «Сиваш» уплатили в бюджет Крыма и страны реальные 32 млн. гривен (около 12 миллионов долларов) взамен полученных от государства 2,8 млн. гривен налоговых льгот. А не будь создана зона, бюджет не только не увидел бы этих денег, но и получил бы еще один голодный город, требующий финансирования.
Эти данные означают лишь то, что конкретный проект - СЭЭЗ «Сиваш» - оказался успешным. И он вовсе не свидетельствует о непременной успешности других подобных зон в Донецке, Славутиче или Закарпатье.
СЭЗ - всегда уникальный проект, и его можно анализировать и оценивать лишь с точки зрения конечного или хотя бы промежуточного результата. Любые же обобщения на эту тему, прогнозы успешности или неуспешности сравнимы разве что с прогнозами пациента в ожидании хирургической операции. И как в примере с операцией, успех которой определяется в конечном счете состоянием больного, успешность любой зоны оценивается по двум универсальным критериям - прибыльности для бюджета и улучшению социальной обстановки на ее территории (увеличивается количество рабочих мест, погашается задолженность по зарплате).
Сказать, что СЭЗ в Украине экономически неэффективны и являются кормушкой для власть имущих - все равно что объявить всех бизнесменов ворами, а бизнес как институт - неэффективным и неприменимым в Украине. Несмотря на сложность регистрации, недостаточность прав у администрации СЭЭЗ и законодательные недоразумения (когда льготы субъектов зоны забыли внести в новый закон об НДС, за полтора месяца количество желающих стать субъектами зоны сократилось с 60 до 22), проект «Сиваш» сегодня - более конкурентоспособная схема выживания по сравнению с рассуждениями о том, что нужна нормальная экономическая политика для всей страны. В этом смысле создание экспериментальной экономической зоны явилось нормальной реакцией нормальных людей на ненормальную ситуацию в государстве.
Всплеск интереса к «зонированию», происходящий нынче по инициативе групп должностных лиц и коммерсантов внутри собственных групповых интересов, по существу является критикой руководства страны за неправильную экономическую и региональную политику (или за ее отсутствие). И уж никак нельзя его рассматривать как результат применения центральной властью осмысленного метода управления территориями.
На наш взгляд, против какой-либо СЭЗ можно выступать в двух случаях.
Во-первых, если создание зоны вступает в противоречие с более системной программой преобразования данной территории или целого региона, в который эта территория входит. Но в Украине нет целостной политики центра по отношению ни к регионам, ни к депрессивным территориям, ни к городам-заводам. И вряд ли стоит ругать регионального лидера, который инициирует создание зоны на управляемой им территории, за «отсутствие видения общей перспективы». У него есть люди, которые физически могут не дожить до внедрения здоровой экономической политики в масштабах государства. Зону можно создать за полгода, и через год она принесет результаты. А разработка и внедрение новой экономической политики в стране, по нашим оценкам, приведут к первым положительным изменениям на депрессивных территориях минимум через два-три года.
Второй повод для критики - если противник зоны предлагает другой, более эффективный способ поддержания жизнеспособности или развития данной территории. Ведь создание специальной экономической зоны - лишь один из возможных вариантов выживания; более того, в нынешнем виде СЭЗ действительно не могут выполнить задачу развития всей страны и даже регионов. Но требование ликвидировать СЭЭЗ «Сиваш» по смыслу сегодня равноценно предложению одним махом закрыть все шахты или колхозы - ввиду потребления ими льгот.
В создавшихся условиях мы прогнозируем возрастание активности региональной элиты в лоббировании создания в своем регионе специальной экономической зоны. Думается, что 30 рассматриваемых нынче в правительстве проектов - это далеко не предел. Понятно, что создание СЭЗ будет происходить в первую очередь в тех регионах, где политическая элита наиболее сильна. Но в развитии этой тенденции скрывается опасность - а не разделится ли наше государство на зоны выживания окончательно?