Бюджет-99 скоро станет страницей нашей истории, не особенно пороча, но и не украшая ее. Минувший бюджетный процесс стимулировал ожесточенные споры подчас непримиримых оппонентов, сомнения и надежды наблюдателей, конфликты политического толка, засвидетельствовал активность особого рода, не направленную непосредственно на осуществление процесса формирования корректного документа. 31 декабря, проголосовав за бюджетный закон, парламентский зал оставил спорщиков на вдохе, сомнения - неразрешенными, надежды - несбывшимися, конфликты - в патовом состоянии. При том, что бюджет-99 обладает несомненными положительными характеристиками в сравнении со своими предшественниками, в нем нет энергии преемственности, и бюджетному процессу-2000 нужна новая концептуальная и идеологическая база, стимулирующая новое качество работы над документом.
Бюджетный процесс-99 содержал в себе инициативы «здоровой бюджетной политики», что выглядело революционным и в основном осталось нереализованным. Были достаточно эффективно проведены дискуссии с носителями экономической демагогии, сторонниками повышения доходов бюджета чуть ли не до 50 млрд. гривен при прагматичном прогнозе доходов на уровне 17 млрд. гривен. В ходе обсуждения участники оказались очень близки к реализации революционной, но пока утопичной для Украины идеи «нулевого» дефицита бюджета. В этот момент парламент оказался большим реформатором, чем Минфин, который счел нужным оставить себе 1,5-миллиардный запас новых заимствований. Однако идеи гиперинфляционно опасных размеров дефицита бюджета в 5-6% валового внутреннего продукта были пресечены в самом начале бюджетного процесса. Таким образом, можно говорить о зарождении новых экономико-этических норм, когда сама тема популистских размеров бюджетных доходов, влекущих за собой несовместимые с реальностью размеры дефицита бюджета, становится табу для действующих политиков.
Бюджетный процесс - безошибочный индикатор векторов политико-экономического развития общества. Пустые обещания денег уже не срабатывают. Реципиенты пустых обещаний научились просчитывать ситуацию хотя бы на один ход вперед и понимают, что оптимизм дураков в конечном итоге приносит гораздо меньшие политические дивиденды, чем пессимизм умных. Это, в частности, проявилось при неоднократных попытках различных политических сил привлечь на свою сторону депутатов, делегированных регионами, пообещав им дутые субвенции.
Кроме того, бюджетный процесс-99 характеризуется беспрецедентным повышением парламентской активности, инициированной прежде всего бюджетным комитетом Верховной Рады. Уже при составлении бюджетной резолюции комитет вмешался в основы и принципы построения бюджетной политики. Исполнительная власть вынуждена была аргументированно отвечать на ключевые вопросы формирования бюджета, такие, как размер дефицита или обоснованность планируемых бюджетных доходов. Национальный банк впервые в новейшей истории Украины в ходе подготовки бюджета представил парламенту основы денежно-кредитной политики на будущий год, что оборвало - правда, на короткий период - извечный и бесплодный спор о философских началах финансовой политики страны: что первично - курица или яйцо, должны ли основы денежной политики стать составной частью подготовки бюджета или они являются следствием уже принятого документа?
Вместе с тем положительные эпизоды бюджетного процесса-99 так и остались отдельными эпизодами. Жесткие временные рамки, диктуемые не столько обстоятельствами, сколько парламентом самому себе, не позволили разобраться во многочисленных предложениях, выдвигаемых депутатами и экспертами. Лимит времени обуславливал тактический характер дискуссий, оставляющих вне поля зрения квинтэссенцию обсуждаемой проблемы.
Так, практически не измененным остался порочный алгоритм формирования доходов региональных (местных) бюджетов, действующий по феодальной схеме, которая лишает области возможности усовершенствовать региональную бюджетную политику, потому что центральный бюджет все равно оставит минимум, необходимый для продолжения воспроизводства, но не для развития. Осталась нерешенной болезненная проблема скрытых долгов бюджетных организаций за энергоносители, причем долги эти имеют характер патологически-кумулятивный и измеряются миллиардами гривен.
Окончательный вариант доходов государственного бюджета - 23,8 млрд. гривен - более чем на 6 миллиардов превышает прогноз реальных доходов, сделанный экспертами Минфина. Абсолютно ясно, что 6-миллиардная разница - это недофинансирование предполагаемых в 1999 году бюджетных расходов.
Таким образом, повторяется ситуация бюджета-98, когда возможность получения доходов оценили при принятии бюджета в 24 млрд. гривен, а обнаружившийся в середине года недобор средств вынудил Президента к секвестированию расходов на 4,7 миллиарда. Но и этого оказалось недостаточно, поскольку Украина закончила год с доходами на уровне 15 млрд. гривен.
Нереалистичный бюджет программирует двойные стандарты для экономики страны. Мифические доходы предполагают мифический рост производства. Эти раздутые величины обеспечивают свободный маневр теневой экономике. Низкий уровень исполнимости бюджета является одним из определяющих факторов регрессивного развития экономики.
Уже первый квартал 1999 года покажет, обоснованны ли пессимистические прогнозы исполнения бюджета и большие претензии непосредственно к самому закону. Хотя в целом по году, как ни парадоксально, он может быть чисто номинально выполнен за счет значительного уровня инфляции. Инфляционный риск 1999 года достаточно высок, исходя из существующих внутри- и внешнеполитических факторов, таких, например, как негативные последствия президентских выборов или бойкот Украины международными финансовыми организациями.
До сих пор бюджетный процесс осуществлялся таким образом, что исполнители фактически нивелировали заложенный в самой его сути большой экономический смысл. А ведь бюджет только в незначительной мере является финансовым документом, но в гораздо большей - документом, программирующим долгосрочные основы экономической политики, а также средне- и краткосрочные организационные и управленческие аспекты развития. Структуру бюджетного процесса целесообразно представить в виде раскручивающейся спирали, где текущее исполнение происходит параллельно с обоснованием и разработкой бюджетных характеристик и технических деталей бюджета следующего года. Вместе с тем бюджеты нескольких последних лет не предполагали жестких рамок осуществления определенных параметров конкретной экономической политики, а наоборот, создавали большие возможности для «ручного управления».
Сегодня действует целый комплекс причин, препятствующих созданию бюджета как реального, действенного экономического документа, имеющего стратегический характер. Их можно условно разделить на три основные группы.
Во-первых, сезонность бюджетного процесса. В августе-сентябре заинтересованные политические силы и ветви исполнительной власти бросаются в ожесточенную схватку под названием бюджетный процесс. В ходе дискуссии оказывается, что стороны не могут (и просто не успевают) договориться даже о принципах построения бюджета - в силу разных представлений, например, о том, следует ли усиленно одалживать деньги или возводить в основополагающий принцип бездефицитность бюджета. Таким образом, несколько месяцев посвящается ожесточенной борьбе, но все решает сила воли в последнюю «бюджетную» неделю. (Это может быть последняя неделя года, как в 1998 году, или середина уже наступившего бюджетного года, как в 1997-м). В это время бюджет грубо кромсают, в жертву приносится многое ради его своевременного принятия. При этом основным инструментом является не правильный экономический расчет, а политический напор, обуславливающий грубые ошибки в экономике.
Во-вторых, процесс подготовки бюджета по-прежнему остается закрытым. Даже параллельный (альтернативный) проект бюджета-99, разработанный бюджетным комитетом, готовился не публично. Истоки такой скрытности лежат, безусловно, в прошлом, это рецидивы советской системы управления. Однако требования открытости не есть дань управленческой «моде». Во всех странах открытость бюджетного процесса - это многофункциональный инструмент, используя который правительство и другие политические силы стараются повысить доверие граждан к своей политике, неадминистративным путем создать феномен общественной ответственности за принятый бюджет и, в конечном счете, повысить качество документа, используя открытость как способ вовлечения новых идей и людей.
Между тем в Украине политики традиционно не придают должного внимания открытости. Публичное пространство используется в основном для взаимных обвинений, деклараций и борьбы, но только не для конструктивного диалога.
В-третьих, к бюджету продолжают относиться как к документу, которым не придется руководствоваться в непосредственной работе, что также во многом является рецидивом старой системы управления. В сознании исполнительной власти работает схема «ручного режима»: принимаем одно, а выполнять будем совершенно другое. Это приводит к отсутствию реальной связи бюджета с текущими изменениями в реальном секторе. Профессионалы-бюджетники не имеют практической связи с теми, кто планирует реформы в конкретных отраслях экономики. Таким образом, реформы реального сектора остаются в значительной степени декларативными, поскольку их реализация зависит от наличия реальных ресурсов, одним из которых являются бюджетные поступления. До сих пор статус бюджета как закона носит во многом формальный характер; неукоснительное и добросовестное отношение к важнейшему государственному документу не является незыблемым правилом для конкретных исполнителей.
Решение перечисленных выше проблем лежит прежде всего в сфере практических действий, в осознании того, что в середине января 1999 года мы уже на полмесяца опоздали с началом подготовки бюджета-2000, базирующегося на новых принципах, новом концептуальном мышлении с привлечением лучших интеллектуальных сил страны. В каждом государственном ведомстве есть люди, которые уже сегодня готовы к серьезным реформам в своем секторе, осознают неэффективность «управления своей бюджетной статьей». Они имеют конкретные предложения по реформированию данного узкого (или широкого) направления бюджетных расходов. Пока их предложения остаются невостребованными.
Следует помнить о простых вещах, о том, что бюджет - закон о фиксации денежных ресурсов и направлениях их использования. Бюджетный процесс таким образом носит ярко выраженный социальный характер; квинтэссенцией этого процесса является обеспечение функционирования сфер, близких всем без исключения, - здравоохранение, образование, защита и предоставление жителям страны благ цивилизации. Понятно, насколько социально болезненны допускаемые при формировании бюджета ошибки, независимо от причин их появления. Любой подход, кроме жесткого и холодного всестороннего расчета, в бюджетном процессе недопустим, поскольку малейшее отклонение от него неотвратимо негативно влияет на здоровье или степень защищенности граждан страны.
Кроме того, закон о бюджете - уникальный документ с управленческой точки зрения. Бюджет принимается на год. Но процессы развития, которые он обслуживает, могут быть осуществлены только в течение длительного периода. Это значит, что каждый бюджет следующего года должен быть преемником начатых и продолжаемых реформ, готовиться в тесной связи с программами развития в каждой сфере. Очевидно, что разработка государственного бюджета - это не узкопрофессиональное дело только специалистов Минфина и членов бюджетного комитета. Подготовка и принятие бюджета, контроль за его исполнением есть катализирующий процесс экономической жизни страны, не имеющий сезонных спадов и вовлекающий все активно действующие общественные и политические силы.
Участники бюджетного процесса должны осознавать, что они не смогут замкнуться в узких профессиональных рамках, но неизбежно станут субъектами активной политической жизни. В условиях политической нестабильности и отсутствия общих взглядов по ключевым вопросам экономической стратегии политическая борьба неизбежна. Но, как это ни парадоксально, следование участников бюджетного процесса общепринятым в мире профессиональным этическим нормам, таким, как открытость, добросовестность подготовки и уважение к принятому закону, качественно меняет характер такой политической борьбы. Бюджетный процесс может быть не только плацдармом для развертывания «военных действий», он может стать консолидирующим политическим фактором.
Придание нового содержания бюджетному процессу в Украине, превращение его из технического составления документа под названием «Проект Государственного бюджета ... года» в выработку концепции экономического развития страны, из зеркала (зачастую кривого) в инструмент преобразований, формирование бюджета на основе жестких ограничений по расходам - положительный импульс на макроэкономическом уровне, путь к решению проблемы реального благосостояния. Пожалуй, другого пути нет.