После очередного витка кризиса украинская экономика достигла состояния слабой макроэкономической стабильности. Однако, хрупкость этой стабильности во многом видна через ее схожесть с состоянием экономики на начало-середину 1998 года: государственные расходы, задолженности как бюджета, так и перед бюджетом продолжают увеличиваться; процентные ставки, несмотря на недавнее снижение, все еще угнетают реальный сектор; увеличивающийся разрыв между необходимыми выплатами по внешнему долгу и международными резервами выступает фактором постоянного риска валютных и финансовых кризисов. Строгая монетарная политика, которая не сопровождается адекватными мерами фискальной политики и структурной перестройки, хотя и выполняет задачу сдерживания инфляции и девальвации, не может выступать в качестве фактора стимулирования экономического роста.
В основе всех перечисленных сложностей лежат бюджетные проблемы - необходимость финансирования неэффективных государственных расходов. Понимание и управление бюджетом дадут нам ключ как эффективного государственного строительства, так и быстрого экономического и социального развития.
В конце мая парламент приступил к рассмотрению нескольких законодательных актов, представляющих ядро всех возможных экономических преобразований на ближайшее десятилетие. Прежде всего, это Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс Украины. Указанные документы формировались различными депутатскими группами, в них закладывались различные базовые предпосылки «идеальной» бюджетной системы, приводились противоречивые аргументы и идеи реализации государственного строительства. Данным документам, на мой взгляд, был присущ существенный недостаток - хотя в них предлагались конкретные шаги решения фискальных проблем страны, само определение видения стратегического развития, целей и ориентиров государственной политики, выделение рисков и возможных сложностей либо не проводилось вовсе, либо оно было полностью поглощено массой, пусть необходимых, но все же деталей.
А между тем, именно в Бюджетной резолюции нам предоставляется возможность во всеуслышание заявить, какую экономическую и фискальную политику мы собираемся реализовывать. Принятие четкой Бюджетной резолюции, в которой парламент демонстрирует свое понимание и обеспокоенность ситуацией в стране, указывает пути развития, реализованные не только в текущем или ближайшем году, но и с двух-трехлетней перспективой (как, собственно, и делается в подавляющем большинстве стран), позволит выделить важнейшие задачи общества и будет способствовать его консолидации по достижению выявленных целей. Тем самым парламент показал бы и свою ответственность за судьбы страны и за те решения, которые требуют как первоочередного, так и долгосрочного внимания. Ранее я уже высказывался о целях Бюджетной резолюции и о ее структуре. Но как-то в стороне остались вопросы идеологического обоснования документа нового типа. Сейчас я хотел бы восполнить указанный пробел. Актуальность такого обоснования в том, что в проекте Бюджетного кодекса Бюджетной резолюции отводится едва ли не центральная роль. Однако, чрезмерная регуляторная функция, придаваемая Бюджетной резолюции, может навредить бюджетному процессу. Опасность состоит в том, что этот документ может стать просто инструкцией по составлению бюджета, не сыграв свою связующую, стратегическую роль.
2000 год будет очень сложным. По оценке независимых экспертов, величина доходов консолидированного бюджета в 2000 г. не сможет быть выше 25% ВВП (в бюджете 1999 года доходы запланированы в 27,6% ВВП), а сумма налоговых поступлений не превысит 21%, что с учетом планируемого уровня ВВП дает оценку консолидированных доходов, лишь незначительно превышающую 31 млрд. грн. Вместе с тем, в 2000 году резко возрастают процентные выплаты по обслуживанию внутренних и внешних долгов - до 4,5 млрд. грн., что резко ограничивает возможности правительства финансировать другие расходы и, прежде всего, эффективно реализовать социальные программы.
Таким образом, правительству в 2000-м придется дополнительно изыскать довольно крупные средства или провести серьезные преобразования в бюджетной сфере. Необходимые изменения в бюджетных отношениях не должны быть подорваны отсутствием доверия между двумя ветвями власти, они должны работать вместе.
Стимулом к возвращению разговора о новом подходе к бюджетному процессу является создание и формальное утверждение рабочей парламентско-правительственной группы, в которую вошли представители разных фракций парламента, органов исполнительной власти, местных органов власти. Это - попытка создания института согласования между парламентом и правительством, основной задачей которого и должна стать новая организация бюджетного процесса в стране, подготовка реалистичного бюджета следующего года.
Учитывая широту и разнообразность затронутой проблемы, далее я остановлюсь лишь на двух положениях, которые являются принципиальными для подготовки Бюджетной резолюции и реалистичного бюджета, - новой роли правительства и межбюджетных отношений.
Где мы находимся сегодня
В экономической теории прочно укрепилось положение, согласно которому удерживаемый на протяжении ряда лет высокий бюджетный дефицит и необходимость его финансирования при отсутствии структурных преобразований отрицательно влияют на экономическое развитие. Спад промышленного производства приводит к более низким доходам и, соответственно, более высокому дефициту. В результате мы наблюдаем бюджетный кризис - ситуацию, в которой государство уже практически не может профинансировать выполнение своих функций. Именно в такой ситуации сегодня находится Украина.
Обычно государство пытается найти средства на подобное финансирование либо через эмиссию, либо путем увеличения налогового бремени (что, впрочем, ведет только к ускорению процесса). Первый путь для нас закрыт. Что касается второго, то макроэкономисты, описывая ситуацию в бюджетной сфере, говорят, что уровень налогового изъятия из экономики в бюджеты разных уровней сегодня составляет около 40% ВВП. Это больше, чем в подавляющем большинстве переходных экономик. Существует мнение, до сих пор подтверждающееся на практике, что украинская экономика денег в процентном отношении к ВВП больше не даст. Попытка увеличить пресс ведет лишь к большей тенизации капитала.
Кроме того, необходимость финансирования дефицита (при цели сдержать инфляцию) сохраняла высокие реальные процентные ставки. Даже после недавнего понижения ставок, они все еще слишком высоки для кредитования экономики в необходимых для прекращения спада объемах.
В то же время необходимые антиинфляционные ограничения на рынке наличности привели к продолжению наращивания задолженностей по зарплате, пенсиям, социальным платежам. В такой ситуации становится ясным, что погашение задолженностей потребует значительных финансовых ресурсов и не может быть реализовано в краткосрочной перспективе. В этом надо честно признаться и себе и своим гражданам, и в строительстве бюджетной политики исходить из такой, пусть пессимистической, но реальной оценки.
Вышеперечисленное - лишь небольшой перечень проблем, замыкающихся на бюджете. Их невозможно решить за короткий период - один год. И потому, если мы хотим иметь нормальные государственные финансы, нам нужна стратегия хотя бы на несколько лет вперед. Необходимо четко уяснить, где мы находимся, что в рамках разработанной стратегии необходимо сделать в текущем бюджетном году, и какой цели добиться в долгосрочном периоде. Именно эту функцию выполняет Бюджетная резолюция.
С другой стороны, с помощью такого документа, как Бюджетная резолюция, есть возможность заложить перспективы или сценарии развития ситуации в стране, тем самым минимизируя риски шоковых потрясений (кто предупрежден, тот вооружен), которые испытывают все страны, и в особенности - переходного периода. Ряд стран используют пересмотр бюджетных программ в течение года в соответствии с непредвиденными ситуациями, иные предпочитают сценарный подход, где выделяются два-три основных направления и на управление которыми могут быть привлечены усилия правительства. Бесспорно, в таких стратегических вариантах появляется возможность определить и стратегию урезания затрат, если условия коренным образом ухудшатся.
Отсутствие учета таких потрясений будет лишь способствовать стремительному наращиванию расходов и (или) накоплению бюджетной задолженности, поскольку практика всегда вносит свои (и как правило, неблагоприятные) коррективы. Об этом следует помнить заранее, чтобы бюджетные урезания коснулись действительно наименее приоритетных сфер. Очевидно, чтобы отразить такое многообразие целей и задач, мы должны по-новому взглянуть на бюджетный процесс, дать исполнительной власти наше видение и целевые ориентиры. В таком случае и наш документ, где определяются ключевые положения бюджетной политики, должен быть принципиально новым, понятным.
Перспектива развития
В следующем году правительству предстоит решить ряд непростых задач, связанных с финансированием бюджетной сферы и выполнением наших обязательств по внешним долгам. Эксперты называют 2000 год самым тяжелым.
Очевидно, Верховная Рада должна, прежде всего, определиться сама, и сделать это она может лишь подготовив и приняв стратегический документ, который указал бы направление всех преобразований на ближайшую перспективу.
Другой аспект, который нельзя обойти в Бюджетной резолюции, четко не уяснив его место, - вопрос межбюджетных полномочий и ответственности. Традиционный подход к бюджетным процедурам предусматривает высокую централизацию бюджета. В то же время передача полномочий - тенденция, которая приобретает все больший размах, требует одновременного развития и контролирующих функций для поддержания приоритетов государственной политики, возможно, вопреки амбициозным интересам местных администраций (например, в периоды выборов). Но контроль в таком случае оставляет мало возможностей для реального эффективного управления расходами. Следует признать, что на сегодняшний день не удалось обеспечить согласованное разграничение бюджетно-налоговых полномочий и ответственности органов власти разных уровней. Более того, наблюдаемая передача функций по осуществлению бюджетных расходов из центра на места не сопровождается адекватным делегированием нижестоящим уровням власти полномочий, связанных с дополнительными доходами.
В мире есть опыт применения подхода, который называется «бюджетным федерализмом» (в данном случае под федерализмом понимается не государственный уклад, а принципы взаимоотношений центра и регионов). Но реализация его требует выполнения всех положений: равноправие регионов в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с центром; самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение ответственности между государственными и региональными органами власти и управления; соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления их полномочиям и выполняемым функциям; применение единых формализованных методов распределения централизованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Для получения государственной поддержки регионам целесообразно представлять своеобразную декларацию о своих доходах и доходной базе. При этом необходима информация не только о бюджетных доходах, но и многообразных внебюджетных фондах. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении ресурсов, недвижимости и т.д. Аналогичным образом следует «декларировать» и расходы. Ведь вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует свои доходы, «живет не по средствам». При этом также целесообразно потребовать от соответствующего органа власти подтверждения фактической результативности использования ранее выделенных региону средств. И здесь важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации ситуации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест, др.).
Опять же, этот процесс не является краткосрочным и должен найти свое отражение в Бюджетной резолюции. И только таким образом мы вернем бюджету роль важнейшего и наиболее действенного инструмента реализации государственной политики, а не просто финансового документа. Сделать это можно только одним способом - при помощи документа стратегического развития - Бюджетной резолюции.