Реформа системы субсидий очень важна. В период резкого повышения жилищно-коммунальных тарифов она позволила сгладить удар по кошелькам стремительно беднеющих в кризисный период украинцев.
Но тарифы продолжали расти быстрее, чем зарплаты украинцев, а упрощенная система назначения позволяла получать госпомощь даже тем, кто в действительности в ней не нуждался. Траты госбюджета на субсидии росли ежегодно и в этом году достигли 71 миллиарда гривен. При этом система не стимулировала энергосбережение, не была адресной, не гарантировала прозрачность расчетов, не стимулировала развитие жилищно-коммунальной сферы. Ее реформирование - не столько требование западных партнеров Украины, в том числе и МВФ, сколько требование здравого смысла.
ZN.UA организовало тематический круглый стол, желая понять, на каком этапе сейчас находится реформа системы субсидий, когда она будет завершена, а главное, сумеет ли правительство не только стимулировать энергосбережение и сократить бюджетные расходы на этот вид государственной помощи, но и обеспечить надлежащую социальную защиту тем семьям, которые в ней действительно нуждаются.
Монетизация льгот - это замена натуральных льгот денежными компенсациями. Предоставление бесплатного проезда в транспорте пенсионеру - это натуральная льгота. Предоставление пенсионеру определенной суммы денег на оплату проезда - монетизированная льгота. Монетизация субсидий предполагает выплату деньгами помощи на оплату коммунальных счетов. Монетизированная помощь, как правило, является целевой, то есть потратить ее можно только на конкретные нужды. Но ради стимулирования энергосбережения, при монетизации субсидий людям нередко позволяют тратить остаток сэкономленных средств по собственному усмотрению.
Исходя из заявленных целей реформы - повышения адресности выплат и стимулирования энергосбережения граждан, было принято решение монетизировать субсидии. На данном этапе все расчеты по субсидиям проходят на уровне госбюджета, местных бюджетов и поставщиков.
Для обычной украинской семьи субсидия - это часть суммы в платежке, которую за семью обязалось оплатить государство. Ни получить, ни использовать эти средства семья не может. Выдать их сразу людям на руки тоже было бы сложно из-за большого количества получателей, значительных сумм, которые необходимо монетизировать, отсутствия достоверных данных о потреблении, а главное, из-за того, что расчеты на уровне госбюджета и поставщиков услуг тоже не были монетизированы. В итоге внедрение простой на первый взгляд реформы потребовало существенных трансформаций как в сфере ЖКУ, так и в сфере соцзащиты.
На пути к монетизации
"Основная стратегическая цель реформы - монетизация. Это распространенный инструмент в развитых странах. Мы обсуждали эту модель с разными заинтересованными сторонами и техническими специалистами, чтобы найти компромиссное сбалансированное решение. Какую бы модель мы ни выбрали, мы должны были достичь ряда практических целей - защитить малообеспеченные семьи, обеспечить фискальную дисциплину, прозрачность и удобство для пользователей, и исключить возможные злоупотребления", - рассказал в ходе круглого стола заместитель министра финансов Юрий Джигир.
По его словам, в ходе дискуссий была выбрана модель поэтапного перехода к монетизации. На первом этапе, в течение этого года, проходит монетизация субсидий на уровне предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги. Ранее система оплаты проходила на уровне клиринговых расчетов и посредством подписания совместных протоколов. Живых денег никто не видел (см. рис. 1), все - в счет налогов и других платежей. Монетизация на этом уровне, по мнению Минфина, существенно облегчила жизнь всем участникам процесса. Субсидии насчитываются уже исходя не из обобщенных норм потребления, а по факту потребленных ресурсов, и якобы уже только это дало ощутимую экономию государственных средств. По данным Минфина, переход на оплату "по факту потребления" за восемь месяцев этого года сэкономил около 8,2 млрд грн госсредств. Но наиболее важный, по мнению Минфина, элемент реформы - автоматическое перечисление средств субсидий и исключение ручного вмешательства в систему расчетов.
Правда, сами поставщики услуг не считают первый этап монетизации таким уж безболезненным. Они не заметили автоматизации расчетов и сомневаются в том, что правительство оплачивает фактически потребленные каждой конкретной семьей ресурсы, а не усредненные нормативы (см. рис. 2).
"В этом году мало что изменилось, финансирование расходов из госбюджета по субсидиям по-прежнему проходит с задержками. Более того, мы не можем сказать, что финансирование осуществляется по факту потребления, потому что в конечном счете мы не видим, сколько потребляют люди, и не имеем доступа к этой информации, - рассказал на круглом столе заместитель начальника департамента энергоэффективности НАК "Нафтогаз Украины" Алексей Хабатюк. - Насколько нам известно, основная идея монетизации заключалась в предоставлении отчетов поставщиками о персонифицированном учете объемов потребления каждым домохозяйством. Эти данные подавались Минфину, он их анализировал. Мы этой информацией не владеем. Действительно ли она была предоставлена, была ли действительно персонифицирована, и проанализировали ли эту информацию и как? Для понимания, речь идет о ежемесячных данных о пяти миллионах потребителей. Это огромный массив информации".
По словам представителя "Нафтогаза", компания поставляет газ для нужд населения, практически не понимая, что происходит с ним дальше. Учетом, по идее, занимаются частные поставщики газа, но до НАК эти данные не доходят. Учитывая, что стоимость газа для населения, так называемый социальный тариф, вдвое ниже рыночной цены, газ может поставляться, например, не целевым группам или может быть перепродан по коммерческой цене. Об этой проблеме в свое время было написано немало, схема позволила вырасти не одному олигарху, и именно ради ее устранения Украина приняла решение о переходе к рыночному тарифообразованию.
О проблемах обмена данными между разными участниками реформы говорят и другие поставщики, отмечая, что устранение технических погрешностей и отладка работы самой системы - дело времени, а вот обеспечение сквозного обмена информацией между всеми участниками процесса, по сути, является основой успешности данной реформы, и курироваться этот процесс должен непосредственно правительством.
"Мы поддерживаем эту реформу, но не могу сказать, что все прошло гладко. Были определенные сложности в связи с перенастройкой программного обеспечения, из-за чего наши потребители несколько месяцев субсидии не получали вообще. Сначала они не назначались, потом приходилось делать перерасчет. Мы, конечно, старались быть прежде всего клиентоориентированными, успокаивали потребителей как могли. Программы для ведения учета перенастроили. Но определенные риски сохранились, - поделился мнением директор расчетного департамента "Киевводоканала" Валерий Люлин. - Когда потребители начнут получать деньги напрямую на свои счета, выиграют все - и поставщики, и потребители. Но будут ли эти деньги тратиться по назначению, то есть непосредственно на оплату счетов и именно тех услуг, на которые им предоставлена субсидия? Например, траты семьи на оплату тепла больше, чем траты на водоснабжение, и субсидии "на воду" вполне могут быть потрачены на оплату счетов за отопление. Чтобы исключить такие варианты, важно уже сейчас наладить систему и обмен информацией о наличии задолженностей между всеми участниками процесса. Пока этого нет".
Поставщики также видят смысл в продолжении реформы монетизации как основного стимула повышения энергоэффективности. Например, по данным "Киевводоканала", 25% квартир в столице не оборудованы счетчиками воды, что существенно усложняет учет потребления. С точки зрения поставщиков, субсидия может быть неплохим стимулом. Например, ее размер может повышаться для тех потребителей, которые уже установили счетчики. А при наличии счетчика заинтересованность людей в экономии возрастет автоматически. Впрочем, говорить о том, что монетизация на уровне поставщиков как-то повлияла на снижение потребления энергоресурсов, пока рано.
"Реформа, начавшаяся в этом году, на потреблении ресурсов не отразилась никак. Получатели субсидий продолжают потреблять гораздо больше, чем семьи, оплачивающие свои счета самостоятельно, - отмечает Алексей Хабатюк. - По нашим данным (анализировалась информация по Кировоградской области), потребители-субсидианты, проживающие в квартирах с индивидуальным отоплением, а это около 40–50 тыс. квартир, потребляют газа в 1,6 раза больше, чем те, кто субсидий не получает. А субсидианты, проживающие в домах, потребляют газа в два раза больше, чем не получающие госпомощь семьи.
Нас это беспокоит. Несмотря на убеждение многих, что "Нафтогаз" зарабатывает на субсидиях, мы как никто заинтересованы в том, чтобы люди экономили. "Нафтогаз" обязан поставлять газ по регулируемой цене и при определенных условиях. Что такое регулируемая цена? Сегодня мы продаем газ по 4,94 грн за кубометр поставщикам при его цене на рынке около 9,5–10 грн за кубометр. Разница фактически в два раза. Получается, нам нужно купить товар дороже, чем продать. Поэтому каждый сэкономленный населением кубометр - это сокращение наших потерь".
Пока говорить о фактическом снижении объемов используемых энергоресурсов рано. Регулярно сокращаются только нормативы потребления. Экономят, как правило, семьи, в полной мере оплачивающие свои счета. А вот получатели помощи от государства в экономии не заинтересованы. Более того, многие семьи искренне верят, что если будут потреблять меньше, то лишатся субсидии. Во многом причина этого - в неумении правительства выстраивать коммуникации как с ведомствами и предприятиями, так и с потребителем. Зачастую люди не понимают, как работает система субсидий, как она будет трансформироваться, и чего им ждать через несколько лет.
Монетизация остатков субсидий, своеобразный пилотный проект настоящей монетизации, - яркий тому пример. Получатели госпомощи, сумевшие сэкономить ее часть, могли получить эти деньги на руки, обратившись в органы соцзащиты с соответствующими заявлениями. Модель работает два года, но в первый год ажиотажа не вызвала: одни просто не знали о такой возможности, другие испугались бумажной волокиты. Второй год показал те же результаты. Либо у субсидиантов сэкономить не получается, либо государству так и не удалось донести до граждан суть реформы.
"По результатам прошлого отопительного сезона было принято решение о монетизации неиспользованных сумм субсидий на электроэнергию и природный газ, используемый для отопления. В прошлом году субсидии были монетизированы для 1,5 млн получателей на общую сумму 1,1 млрд грн. В этом году заявления о монетизации остатков были получены от 1,2 млн домохозяйств, - рассказал директор департамента государственной социальной помощи Минсоцполитики Виталий Музыченко. - Монетизация остатков, с одной стороны, дает людям возможность, экономя энергоресурсы, получить денежную стимулирующую помощь от государства, с другой - позволяет государству определить реальные объемы потребления энергоресурсов населением. Но механизм, который бы стимулировал энергосбережение, еще необходимо дорабатывать. Мы понимаем, что люди, получающие субсидии, зачастую не имеют средств для установки экономных котлов, замены окон, утепления жилищ. Для этого им нужно предоставить различные механизмы. Один из элементов этой системы - "теплые" кредиты - уже показал свою эффективность. Спрос на подобные программы у населения есть. Эти возможности для потребителей надо расширять, в том числе и посредством монетизации субсидий на уровне потребителей".
Но чтобы люди захотели экономить, они должны иметь возможность планировать возможные траты на энергомодернизацию, четко понимать, какими будут цена и условия предоставления помощи, будут ли они ее получать, если начнут экономить. Надо честно признать, что в стране есть люди, и их не мало, которые сознательно готовы получать официально минимальную зарплату лишь потому, что боятся потерять субсидию. Они должны четко понимать, какой будет реформа, какие этапы она предполагает, и к чему им готовиться. Увы, на сегодняшний день в стране нет понимания по всем этим пунктам, начиная со стоимости основного энергоресурса - газа. А его цена имеет огромное влияние на объем субсидий и количество субсидиантов следующего года.
Несмотря на приближающийся октябрь, мы не знаем, какой будет стоимость газа, будет ли повышение его цены единоразовым или постепенным. А ведь от этого непосредственно будет зависеть сумма в счетах домохозяйств и, соответственно, количество домохозяйств-субсидиантов. Причем последствия просчетов в планировании ощутят не только потребители.
"Теплокоммунэнерго, формирующие тарифы на теплопоставки, от цены газа были зависимы всегда. Но раньше тариф устанавливался на уровне НКРЭКУ. Сейчас большая часть теплокоммунэнерго отданы на места, то есть они устанавливают тарифы на уровне местного самоуправления. По существующей процедуре, это должно делаться с предварительной публикацией, сбором предложений, замечаний, проведением общественных слушаний и т.д. Этот процесс длится порядка двух месяцев. Если новый тариф будет установлен с 1 октября, большинство теплокоммунэнерго к установлению нового тарифа приступят уже под конец ноября, когда отопительный сезон будет длиться минимум полтора месяца. До этого момента они будут покупать газ по новой цене, а продавать - по старой. И мы снова получим кассовый разрыв в миллиарды, который ляжет на органы местного самоуправления", - объясняет независимый эксперт по энергосбережению Святослав Павлюк.
Если оглянуться на промежуточный этап реформы жилищных субсидий - монетизацию на уровне поставщиков, в глаза бросаются неспособность правительства наладить грамотные коммуникации с остальными участниками процесса, нежелание доносить до конечного потребителя суть изменений и неспособность планировать последующие этапы реформы. А ведь со следующего года должна начаться монетизация субсидий на уровне потребителей - основной и главный этап реформы. К его старту было бы неплохо, чтобы все заинтересованные стороны слушали и слышали друг друга.
Монетизация на уровне потребителя-2019: за и против
Модель монетизации на уровне потребителя присутствовавшие на круглом столе эксперты как от государства, так и от поставщиков услуг в целом поддерживают, считая, что в этом случае каждый потребитель будет лично заинтересован экономить ресурсы и получать реальную, осязаемую, выгоду от этой экономии. Опасения вызывают сроки и механизмы реализации.
"В конце прошлого отопительного периода мы имели 6,9 млн домохозяйств-субсидиантов и информацию о том, что в системе происходят определенные манипуляции; социальные нормы не отвечали фактическому потреблению (это показывало возвращение в бюджет неиспользованных сумм субсидий). В таких условиях говорить о монетизации было преждевременно, - считает Виталий Музыченко. - На сегодняшний день мы провели детальный анализ получателей субсидий, составили их условный портрет, определили лазейки, позволяющие домохозяйствам получать субсидии, не имея на то оснований, и с мая этого года ужесточили порядок предоставления субсидий, цель которого - не сокращение количества получателей, а повышение адресности госпомощи".
Кроме того, постоянно корректируются и социальные нормативы. По словам чиновника, в отопительный период 2015–2016 годов в госбюджет вернулось около 15 млрд грн неиспользованных субсидий, предоставленных в предыдущий период. После корректировки социальных норм в 2016–2017 годах сумма "остатков" была около 8 млрд грн, а в прошлый отопительный сезон - почти 5 млрд. То есть, по мнению Минсоцполитики, социальные нормативы приближаются к показателям фактического потребления, что позволяет говорить о продолжении реформы монетизации.
Однако, по словам Музыченко, есть несколько аспектов, которые нужно тщательно продумать и подготовить при переходе к следующему этапу. "Первый - это то, что пока мы не знаем точного количества получателей субсидий. Сейчас, в неотопительный период, их получают 3,2 млн домохозяйств. Некоторым субсидии были переназначены автоматически, часть обратилась за ними уже по новым правилам, начиная с мая. Какая часть из тех 2,5 млн домохозяйств, которые получали субсидии раньше, все-таки изъявит желание их возобновить? Точное количество мы узнаем в ноябре-декабре этого года, когда граждане сопоставят суммы оплаты за жилищно-коммунальные услуги и свою состоятельность их оплачивать.
Второй аспект - нынешний механизм предоставления субсидий не гарантирует получения в полном объеме этих средств из госбюджета конкретным поставщиком услуг. Это вопрос адресного подхода к финансированию соответствующих субсидий. Если мы говорим о монетизации на уровне потребителя услуг, и государство будет предоставлять соответствующую поддержку в наличной форме, то возникает вопрос: все ли домохозяйства отнесутся к этому ответственно и оплатят свои счета? Такой предохранитель должен быть. Иначе монетизация будет иметь негативные последствия", - отметил представитель Минсоцполитики.
Эксперты акцентируют, что монетизация льготы - это не только изменение механизма ее предоставления и способа выплаты, но и трансформация мировоззрения самого льготника. В этом суть реформы. Но подобные перемены требуют времени, именно поэтому до сих пор многих терзают сомнения в том, что монетизированные субсидии льготники будут тратить по назначению, а энергоресурсы начнут экономить.
"Люди энергию никогда не экономят, они экономят деньги, - говорит Святослав Павлюк. - Когда у них есть деньги, и они могут решать, на что их потратить, это приводит к совсем иному поведению потребителя. Те же счетчики не экономят, но меняют поведение потребителя. Как и монетизация. В этом процессе очень важно уведомить людей о среднесрочных планах, чтобы они могли принять какую-то свою стратегию поведения. Мы должны дать людям понять: субсидии не будут выдаваться вечно, и если ваше жилье энергозатратно, то его энергетические характеристики нужно изменить, а не просто тратить субсидии. Знание о том, что субсидия ежегодно будет уменьшаться, например, на 10%, будет подталкивать потребителя что-то делать. Конечно, он всегда сможет потратить полученные деньги на оплату газа, тепла и электроэнергии или же купить, например, за эти деньги новые ботинки, не заплатив за коммунальные услуги, получить долг, пеню и после двух месяцев неоплаты счетов потерять субсидию".
Если же люди эти деньги сэкономят, считает эксперт, снизив объемы потребления, то придется смириться с тем, что какая-то часть денег останется у людей и будет потрачена на другие нужды. Это, вероятно, будет неоднозначно воспринято обществом - мало того, что им платят субсидию, так у них еще и деньги остаются. Вместе с тем, если цель реформы - сократить зависимость от импорта газа, расходы бюджета и объемы потребления, то выплата субсидий деньгами - наиболее правильный путь.
Также, по словам Святослава Павлюка, важно дать людям возможность использовать субсидию на модернизацию своего жилья, тратить эти деньги на утепление дома и средства энергоэффективности. При этом важно не забыть, что субсидианты - это люди двух категорий: малообеспеченные трудоспособного возраста и пожилые. Одинокая бабушка, даже если дать ей деньги, самостоятельно процесс энергомодернизации своей квартиры не организует. Должен быть продуман механизм, помогающий пожилым людям в таких ситуациях.
По мнению Виталия Музыченко, внедрить монетизацию одновременно среди такого количества потребителей будет достаточно сложно из-за того, что "каждому домохозяйству нужно будет открыть какой-то банковский счет, куда эти средства будут зачисляться, а провести такую операцию за достаточно небольшой промежуток времени, не создав дискомфорта, сложно". Тут, конечно, чиновник лукавит, ведь открытие банковского счета в современном мире - вопрос нескольких минут, а учитывая, что реформа проводится два последних года, времени для этой работы у Минсоцполитики было в избытке. Нежелание проводить монетизацию для всех потребителей сразу куда проще объяснить элементарным незнанием на сегодняшний день ни количества тех, кто будет претендовать на льготу в новом отопительном сезоне, ни тарифов, ни суммы средств, необходимых для монетизации. На неготовность правительства к монетизации для потребителя с 2019 года намекает и коллега Музыченко из Минфина.
"На втором этапе реформы предполагается, что средства будут перечислять непосредственно на личные счета потребителя, и он будет рассчитываться ими за коммунальные услуги, - объясняет Юрий Джигир. - Необходимым условием для этого является создание какого-то реестра с регулярно наполняемой базой данных субсидиантов-домохозяйств, их верификацией и возможностью полной проверки доходов получателей субсидий". Это только планы, и успеть их реализовать к началу 2019-го - вызов, особенно для неспешного правительственного аппарата.
В эффективности монетизации, а также в том, что система начисления субсидий стала действительно адресной, сомневается эксперт по вопросам социальной поддержки населения Центра Разумкова Ольга Пищулина: "На самом деле субсидии - это очень важно. Они действительно помогают решить проблемы людям малообеспеченным, которые не в состоянии справиться с ними самостоятельно.
В западных странах субсидии предоставляются малоимущим, и количество субсидиантов варьируется до 10%. В Украине же в категорию "малообеспеченные" сегодня попадает около 50% населения. Нынешнее количество получателей субсидий - это не проблема, не катастрофа, а приговор.
В предыдущие годы все говорили о нестабильности государственной системы финансов как следствии дефицита бюджета "Нафтогаза", и все усилия были направлены на то, чтобы этот дефицит ликвидировать. До 2014 года проблема была решена. На сегодняшний день бюджет "Нафтогаза" является профицитным. Дефицит был ликвидирован за счет кратного повышения тарифов. Соответственно, по факту мы имеем кратное увеличение количества субсидиантов и кратное увеличение средств, которые необходимо выделять из госбюджета на покрытие субсидий: в 2015-м - 17 млрд грн, в 2016-м - 40 млрд, в 2017-м - 47 млрд, в 2018-м - 71 млрд. Проект госбюджета на 2019 год предусматривает сокращение на 15,9 млрд грн (22,4%), однако расчеты были проведены по старым тарифам и без понимания точного количества субсидиантов. Вопрос к Минфину: что мы выиграли с точки зрения баланса государственных финансов?".
По мнению Ольги Пищулиной, в центре реформы две проблемы: то, что субсидии получают далеко не все реально в этом нуждающиеся; и то, что сама система начисления субсидий не стимулирует потребителя к энергосбережению. Решая эти проблемы, важно достичь решения двух задач: повысить энергоэффективность и при этом не навредить, сохранить функцию социальной защиты. Однако беглый взгляд на постановление Кабмина №329, предлагающее новые правила назначения субсидий и, как следствие, сокращение числа льготников, не убеждает нас в том, что система субсидий станет справедливее (см. рис. 3).
"Однозначно положительно можно оценивать тот факт, что теперь при назначении субсидий виден элемент оценки имущественного состояния. Фактически появляется возможность отсечь людей, которые не имеют права на получение субсидий. Но критерии не всегда четко и понятно сформулированы, - поясняет Ольга Пищулина. - Например, решение отсечь граждан, владеющих жилплощадью больше 100 кв. м, не сильно меняет ситуацию. Таких немного. Вызывают вопрос и крупные покупки. Например, человек купил машину, а через короткое время его материальное положение изменилось, и теперь у него стоит вопрос: продать машину или получать субсидии. Опять-таки, как считать "евробляхи", обладателями которых являются более миллиона граждан? Также не нашла в постановлении четкого упоминания о том, что если человек владеет более чем одной квартирой, то он лишается права на субсидию. Лазейки, которые позволят людям небедным получать субсидию, все равно остаются. Документ нужно дорабатывать".
Эксперт также высказала некоторые сомнения в том, что переход к монетизации в принципе необходим. Во-первых, по ее мнению, монетизация не сможет поставить крест на коррупции в тарифах, ведь на самом деле монетизация к тарифам никакого отношения не имеет, потому что субсидии - производные от существующего тарифа. Во-вторых, с большой вероятностью в ходе реализации проекта возникнут проблемы с перечислением средств. Например, подобные проблемы были при возврате монетизированных остатков, - Минфин рапортовал о том, что деньги пошли на счета, и получатели могут их получить, соцслужбы оповещали население, люди шли на почту, а там им говорили - денег нет. В итоге реализация любой реформы упирается в человеческий фактор и ситуацию на местах, от этого тоже никуда не денешься. В-третьих, видно, что сам механизм монетизации на уровне потребителя не готов, не проработан.
"Вряд ли система заработает с 2019 года. Сегодня, за несколько месяцев до старта этого этапа реформы, существуют по меньшей мере три ее варианта: индивидуальные счета; целевые карточки, с которых деньги можно будет тратить только на коммуналку; карточки, с которых средства можно будет тратить на утепление и целевой кредит. И совершенно не решена главная проблема - ликвидность казначейства, готовность государства профинансировать эти миллиардные выплаты реальными деньгами. В прошлые месяцы у пенсионеров были проблемы с получением пенсий, потому что не было денег на казначейских счетах. При большом количестве потребителей субсидий, мне кажется, нас ожидают большие сложности", - резюмирует Пищулина.
При нынешнем положении дел - недостаточно разработанных механизмах по повышению адресности субсидий, по стимулированию потребителя оплачивать коммунальные счета и экономить энергоресурсы, в том числе утепляя свои дома, непродуманности процессов верификации, обмена информацией между поставщиками услуг и государством, а также отсутствии единого инструмента перечисления средств потребителям, - полноценное внедрение монетизации в 2019 году, похоже, под большим вопросом.