В первый день февраля проект закона «О субсидиях населению на возмещение затрат на жилье» был одобрен во втором чтении и вновь отправлен на доработку. Но если бы в этом только и состояла единственная беда нашей системы жилищных субсидий...
Судьба законопроекта с самого начала не была простой. Так уж исторически, можно сказать, сложилось, что введенная согласно постановлению Кабинета министров от 4 февраля 1995 года № 89 система адресных жилищных субсидий, призванная заменить дотации производителям коммунальных услуг, была принята в «штыки» в профильной комиссии Верховного Совета - по социальной политике и труду. И не только ею одной - редкий день в парламенте нынче обходится без поминания субсидий недобрым словом. Они считаются некоей «правительственной отмазкой» ввиду поэтапного повышения тарифов на коммунальные услуги.
Критиков вполне можно понять: несмотря на то, что сегодня, год спустя, благодаря внесенным Кабмином коррективам система обрела уже почти цивилизованный вид и действительно стала системой, она остается неудобной для гражданина, вынужденного коллекционировать и носить в инстанции справки. Однако не станем повторять отдающие популизмом упреки в том, что «80 процентов населения выстроили в очередь» и «денег на содержание службы субсидий потрачено больше, чем на сами субсидии». Поищем иные аргументы. «За» или «против» - это уж как получится.
Возьми доходы...
с потолка
Если коротко, то аргументы немногочисленных сторонников адресной помощи сводятся к тому, что наш латаный-перелатаный бюджет не в состоянии больше дотировать производство коммунальных благ, обошедшееся только в прошлом году более чем в 220 трлн. крб. (немногим более 8 процентов консолидированного бюджета). Так что пора уже, по мере приближения к реальным суммам оплаты за жилье и услуги, перекладывать это бремя на плечи потребителей. Тех, кто в состоянии платить. Таким образом, центральным вопросом в системе адресной помощи становится не количество учитываемых-не учитываемых при определении субсидии квадратных метров и, в конечном итоге, даже не процент совокупного дохода семьи, который должно «отстегнуть» за жилье, отопление и пр. (по правительственным документам - 15, но на местах для некоторых категорий возможны варианты), а само определение этого совокупного дохода.
То, что оно, мягко говоря, не на высоте, знают все. Для этого не надо работать в правительстве - достаточно в любой из газет почитать о масштабах сокрытия в стране доходов и налогов. И если бы мне поручили сформулировать, почему в Украине несколько преждевременно вводить адресную помощь, я бы сослалась именно на это обстоятельство, а не на пресловутые очереди и бюрократизм в выдаче справок.
Впрочем, дело сделано, а теперь можем попытаться представить себе издержки, когда субсидии получают не те, кому положено, а те, кому положено, получить их не могут.
На практике вариантов великое разнообразие. Приведу лишь несколько. Они не выдуманы, о них мне рассказали Людмила Подуст и Валентина Марчук - начальник и заместитель начальника столичного отдела с довольно замысловатым названием --«координации деятельности и методического обеспечения работы районных отделов жилищных субсидий».
Итак, схема первая. В Ленинградском районе столицы папа пытался оформить субсидию на квартиру двухлетнего отпрыска. И очень возмущался, когда ему отказали. У самого папы - другая квартира, у мамы со старшим ребенком - третья. Неплохо для семейства из четырех человек? Казалось бы, при такой обеспеченности, которая видна невооруженным глазом, семье должно бы было - нет, не стыдно, сейчас не о стыде речь - просто лень идти оформлять справки (как говорится, себе дороже). Ан нет - идет, и это не единичный случай.
Постановление Кабмина на этот счет категорично: субсидия предоставляется семье только на одну квартиру. Но здесь возникает коллизия - а что такое семья? По кодексу законов о браке и семье толкование одно, согласно положению о субсидиях - другое (те, кто прописан на одной жилплощади). Однако в нашей жизни очень даже часто случается, когда мать, находящаяся в отпуске по уходу за ребенком (детьми), прописана в одной квартире, а ее вполне обеспеченный муж - в другой, в другом районе. Поди найди и вычисли. Или несовершеннолетний внук живет у дедушки с бабушкой, а высокооплачиваемые его родители - отдельно. Здесь чтобы разобраться, надо бы родиться следователем. А захочется ли вести следствие и тем более выяснять реальные доходы какого-нибудь крутого бизнесмена женщине-субсидерше (так на профессиональном сленге называется эта профессия), получающей 3,5 млн. карбованцев в месяц?
Должна бы помогать налоговая инспекция, и она помогает. Если повезет, можно, к примеру, вычислить - естественно, написав официальное письмо - работников малого предприятия, которые согласно предоставленной в отдел субсидий справке якобы не получали зарплату с января 1995 года (пример также из жизни). Да вот вопрос: все ли налоговики знают?
Сюжет второй - уже не о богатых, а о бедных. Пенсионерка Н., проживающая вместе с сыном в Днепровском районе Киева, пишет заместителю министра социальной защиты Н.Нощенко о своих бедах. Сыну, работающему инженером-технологом, зарплату на предприятии начисляют, но несколько месяцев не выплачивают. Фактически семья живет на одну мамину пенсию, то есть менее 1800 тыс. карбованцев на человека. Обращение в отдел субсидий эффекта не дает - помощь не положена, т.к. формально зарплата начислена. Вот если бы не начислена - тогда иное дело. После многих инстанций вопрос рассматривался на заседании исполкома. Вновь отказ. Как семье выжить?
И все же давайте не будем спешить бросать камень в чиновников, не урегулировавших в порядке предоставления субсидий подобные далеко не единичные моменты. Ведь и семья права, и они, чиновники, по-своему правы. Если в таких случаях предусмотреть исключения, наивно было бы думать, что инженер-технолог, наконец-то получивший зарплату, побежит в отдел субсидий с просьбой увеличить ему сумму оплаты за жилье и горячую воду - ввиду изменившихся обстоятельств...
Плюс 123 триллиона?
Впрочем, обстоятельства изменяются не только на уровне отдельной семьи. Увы, не всегда к лучшему. Непредвзятому человеку сегодня ясно, что гигантская экономия средств, якобы открывающаяся вследствие перехода от системы дотаций к субсидиям, - это больше фантазия отдельно взятых оптимистов от экономики вкупе с работниками Министерства финансов. То ли потому, что выделенные в прошлом году «субсидийные» деньги были истрачены менее чем на одну десятую, то ли озаботясь жесткой экономией, Минфин от щедрот своих выделил в проекте консолидированного бюджета на 1996 год на субсидии 87 трлн. (а если уж совсем точно, то 86,920 трлн.). Расчет был, как говорится, не прост, а очень прост: количество семей, которым от государства что-то причитается (2,5 млн.) умножили на среднюю сумму субсидии (2,5 млн.) да на 12 месяцев, а потом накинули еще 11,920 трлн. - для тех граждан, субсидии которым придется выплачивать после отмены существующих на сегодняшний день льгот. Общая сумма не изменилась и в ходе подготовки госбюджета к первому чтению.
Между тем, расчеты эти далеко не безукоризненны. Хотя бы ввиду того, что уже по состоянию на декабрь средний размер субсидии по данным Минстата Украины достиг 2,28 млн. (без твердого топлива и сжиженного газа). А ведь в ней не учтено ни январское повышение тарифов до 60 процентов от себестоимости услуг, ни ожидаемое июльское - до 80 процентов. Как видим, финансы - а речь идет о местных бюджетах - очень скоро могут «запеть романсы». Ваши действия на месте руководителя местной администрации, которому и без того не хватает денег на зарплату учителям и врачам? Конечно, надо искать дополнительные источники доходов. Но поскольку «дыр» в местном бюджете, как правило, лишь немного меньше, чем звезд на небе, остается еще более простой выход - адресную помощь не рекламировать, скидки для стариков и прочих малоимущих (что правительством разрешается и в Киеве да еще в нескольких областях уже не первый месяц делается) не устанавливать. Что, господа из Минфина, скажете о таком варианте?
Если немного покопаться, можно найти вещи и еще более занимательные. Трудно сказать, как определял Минстат среднюю сумму субсидии в декабре. Вероятнее всего, как «среднебольничную» температуру. Однако на практике, как оказалось, существуют два показателя: субсидии начисленные и субсидии перечисленные, то есть те, которые перечислены коммунальным предприятиям (в уже упоминавшемся столичном отделе по координации деятельности районных отделов субсидий меня просветили на этот счет). Получается, что средняя начисленная по итогам декабря субсидия в Киеве равнялась 3,467 млн., чего отнюдь не скажешь о субсидии перечисленной. По итогам года из начисленных в столице почти 500 млрд. субсидий коммунальщикам перечислено порядка 250 млрд. Причем некоторые районы рассчитались полностью, а некоторые задолжали за два месяца. В задаче спрашивается: стоило ли из-за перенесения задолженности с гражданина на местный бюджет целый «субсидийный» огород городить?
Теперь взглянем на другую цифру - количество получателей. К концу декабря оно достигло 1,5 млн. семей, причем по регионам показатели крайне неравноценны - от 2-3 процентов семей в Крыму и Одесской области до 13 с хвостиком - на Львовщине и в Киеве. Отмечая, что рост числа получателей субсидий в Украине в октябре - декабре был примерно одинаков - почти на 300 тыс. семей ежемесячно, и делая поправку на январское повышение коммунальных тарифов и грядущее июльское, которое, как и раньше, будет опережать рост зарплат, кандидат физматнаук, депутат Киевсовета Александр Сергиенко пришел к выводу: к 1 апреля количество получателей субсидий удвоится, а на 1 января 1997 года составит 5 млн. 60 тыс. семей, или 32 процента населения Украины.
Уф-ф, все-таки не 80 процентов населения, как утверждают некоторые ораторы. Однако сумма расходов... Если прогноз подтвердится, то затраты на программу субсидий только в первом полугодии составят 97,92 трлн., а в расчете на год - 209,74 трлн. (соответствующие расчеты имеются). То есть в местных бюджетах может образоваться «дыра» почти в 123 трлн.
Поставим во главе закон
Итак, проблемам и опасениям несть числа. Но службы субсидий действуют. А коль так, их следовало бы поставить в определенные законодательные рамки, чтобы гарантировать малоимущим слоям населения определенный минимум коммунальных благ. Что и попытался сделать депутат от Краматорского избирательного округа Алексей Шеховцов, являющийся членом комиссии по вопросам бюджета. Так еще 6 июня прошлого года началась история закона Алексея Шеховцова.
Пока проект проходил различные комиссии и переживал «чистку» согласований, Кабинет министров успел уже несколько раз в рабочем порядке подправить положение, введя субсидии на оплату твердого печного топлива и сжиженного газа, электроэнергии, дополнительно 10,5 квадратного метра площади на семью. По крайней мере, автор закона считает, что если раньше граница между гражданами, которые помощь получают, и теми, кто ее не получает, пролегала просто «по-живому», то созданная к январю система для средней семьи все-таки приемлема: платить 15 процентов совокупного дохода - все же серьезное подспорье. Что, безусловно, не снижает ценности закона и не умаляет значения содержащихся в нем нововведений.
- Ряд вопросов возникает в семьях, имеющих отклонения от среднего уровня, но отнюдь не богатых, - рассказывает А.Шеховцов. - Выступая на сессии, я говорил: одна из задач этого закона - защитить граждан, которые по меркам правительства имеют излишки жилья (один пенсионер в двухкомнатной квартире или пенсионерская чета - в трехкомнатной, то есть по формуле «комната на человека плюс комната на семью»). Для этого в статье 2 законопроекта к тому, что уже введено правительством, мы добавили еще 10,5 квадратного метра. Получается 21 квадратный метр субсидируемой площади на человека и 21 - на семью.
Вторая существенная деталь - модификация существующего порядка предоставления субсидий. Если не ошибаюсь, уже пять областей в Украине и город Киев ввели для малообеспеченных категорий более низкий процент оплаты за жилье. Законом эта практика распространяется на все государство: семьи, состоящие из нетрудоспособных граждан, при определенном уровне доходов (он привязан к необлагаемому минимуму) будут платить 5-10 процентов. В то же время семьи, обеспеченные выше среднего, - не 15 процентов, а 20, 25 и даже 30 совокупного дохода. Дальше нет смысла, ибо для того, кто получает 30 млн.карбованцев, даже при 100-процентном уровне компенсации затрат стоимость коммунальных услуг не превысит 30 процентов совокупного дохода.
Закон о субсидиях на жилье смог бы сослужить неплохую службу и в плане унификации норм в масштабах страны. По таблице, розданной депутатам, видно, что, по крайней мере, к началу года в Винницкой и Луганской областях субсидировали на семью из 3 человек по 3 тонны угля и по 3-4 баллона газа, а, к примеру, в Одесской, Черниговской и Сумской - по тонне угля и одному баллону газа. Такая «вилка» необъяснима, ведь когда Минфин ведет «торги» с областями по поводу отчислений в их бюджеты, он каждой из них закладывает на одного человека примерно равное количество услуг. Законопроект А.Шеховцова предусматривает одинаковые минимальные (однако далеко не «блокадные») гарантии. А дальше уж дело местных властей: захотят их увеличить - пожалуйста.
Отменят...
не отменят...
Против содержащихся в законопроекте норм в сессионном зале не возражали. Дискуссия разгоралась в основном вокруг такого трудного вопроса, как определение совокупного дохода, но имела характер далеко не экономический - доверять Кабмину самому утвердить механизм определения совокупного дохода или не доверять. Хотя, если не зацикливаться на политических распрях наших человеколюбивых ветвей, очевидно, что при любом варианте сделать этот механизм действенным и точным в ближайшее время не представляется возможным. Следовательно, невозможно надеяться, что с аптечной точностью и четкостью заработает служба субсидий. (Не заработает хотя бы потому, что с такой четкостью не работают ни местные администрации, ни само правительство: субсидии на электроэнергию введены с 1 ноября 1995 года, а соответствующие «субсидируемые» нормы потребления утверждены только 1 декабря, повышение тарифов с 1 января произведено постановлением КМ от 10 января, а новые тарифы по Киеву стали известны 7 февраля. И так до бесконечности...)
Впрочем, для депутатов не заказан и один весьма «революционный» вариант: набраться мужества и субсидии отменить. Теоретически для этого достаточно одного голосования. Тогда мы сделаем шаг назад и вернемся к системе дотаций, которая согреет сердца народных избранников: на полноценное отопление, освещение и газоснабжение наших жилищ денег в бюджете вряд ли хватит...