Для привлечения профессиональных государственных управленцев и обеспечения клиентоориентированного подхода в предоставлении госуслуг необходима понятная и прозрачная система оплаты их труда, как и честная процедура отбора кадров.
Реформа государственной службы в значительной степени влияет на то, насколько быстро продвигаются структурные изменения в стране, а также способствует пониманию обществом, для чего платятся налоги, из которых, собственно, и финансируются зарплаты чиновников.
Вместе с тем в обществе до сих пор распространены мифы, что оплата труда на госслужбе нищенская, и чиновники, живущие хорошо, занимаются взяточничеством, коррупцией и т.п. И хотя все мифы развеять не удастся, мы попытались исследовать, какая ситуация сложилась через три года после начала действия нового Закона "О государственной службе". Вопрос не настолько простой, как кажется, поскольку, несмотря на некоторые сдвиги к лучшему, система оплаты все еще недостаточно прозрачная и понятная как для госслужащих, так и для общественности.
В теории заработная плата работника должна зависеть от его квалификации и опыта, важности и сложности должности, меры возложенной ответственности и производительности исполнения обязанностей, определяемой количеством потраченного времени и качеством выполнения работ. Вполне логично ожидать, что оплата должна компенсировать расходы на проживание и содержание семьи работника и стимулировать его к развитию и повышению производительности труда.
В отличие от частного сектора, где уровень зарплат соответствует спросу на определенный уровень квалификации и производительности, в государственном секторе такого механизма нет. В целом уровень зарплат на госслужбе - это балансирование между необходимым количеством нужных специалистов, способных выполнять возложенные на них функции, и финансовыми возможностями государства. В условиях Украины, с ее ограниченными финансовыми ресурсами и экономическими проблемами, сложно создать систему, которая на выходе будет давать привлекательный уровень оплаты для всех госслужащих и не будет обходиться слишком дорого.
Как сработали законодательные новации
Действующая система оплаты труда имеет ряд недостатков, которые так и не удалось полностью устранить в переходный период, с момента вступления в силу Закона "О государственной службе" 1 мая 2016 г. и до конца 2018-го. В условиях ограниченных финансовых ресурсов соблюдать нормы о структуре оплаты труда и устранить межведомственные и межрегиональные диспропорции в ее размерах для относительно однородных групп госслужащих в нынешней системе сложно.
Несмотря на улучшение структуры заработной платы по сравнению с 2015 г., она все еще далека от целевых показателей, определенных стратегией реформы госуправления, которыми предполагалось, что фиксированная часть заработной платы будет составлять не менее 70%. В частности, средняя доля фиксированных (гарантированных) выплат в общем денежном вознаграждении госслужащего выросла с 40% в 2015 г. до почти 60% в 2018-м. Но для руководителей фиксированная доля оплаты все еще составляет только 52–55% в среднем по всем госорганам и лишь на уровне райгосадминистраций превышает 70%.
Нынешняя ситуация
Совокупное вознаграждение за труд госслужащего состоит из ряда компонентов, рассчитанных на основе должностного оклада. Последний является только одним из элементов оплаты и во многих случаях до сих пор не самым большим по сумме в общей выплате. Кроме должностного оклада, к денежному вознаграждению украинских госслужащих относятся надбавка за выслугу лет и ранг, ряд стимулирующих надбавок непостоянного характера - за дополнительную нагрузку, особенно важную работу, интенсивность труда, надбавка для специалистов по вопросам реформ; премии (ежемесячные/ежеквартальные и годовые по результатам оценивания персонала) и материальная помощь двух видов, предусмотренная действующим законодательством (на решение социально-бытовых вопросов и помощь на время ежегодного отпуска, каждая из которых определяется как одна среднемесячная заработная плата госслужащего в год).
В течение 2017–2018 гг. должностные оклады госслужащих выросли на 40–50% почти для всех категорий работников, и за счет этого увеличилась гарантированная доля зарплаты. Так, в 2019 г. правительство решило совокупный объем расходов на оплату труда работников госучреждений оставить неизменным по сравнению с 2018-м, но при этом ставки должностных окладов повысили для выполнения законодательного требования о соответствии минимального размера должностного оклада госслужащего двукратному размеру прожиточного минимума (т.е. 3,5 тыс. грн в месяц для специалиста органа районного уровня госуправления, ради справедливости следует заметить, что на самом низком уровне госслужбы фактически работали всего около 2% служащих от общей численности).
Треть фонда оплаты труда - премии и надбавки с непрозрачным распределением
Должностной оклад составляет в среднем от 34% совокупного фонда оплаты труда в центральных аппаратах министерств и до 49% - в райгосадминистрациях, а именно должностной оклад фигурирует во всех объявлениях о вакансиях на госслужбе. Второй по величине составляющей обязательных платежей является надбавка за выслугу, средняя доля которой самая высокая в РГА (20% ФОТ) из-за высокого процента работников со стажем свыше 15 лет и приблизительно одинаковая у остальных категорий госорганов (13–17% ФОТ). По должностному окладу средняя надбавка за выслугу в 2018 г. составляла 34%, из чего следует, что средний стаж госслужбы работников превышает десять лет (см. рис.).
В целом за 2018 г. через стимулирующие надбавки и премии распределили 32% совокупного фонда оплаты труда госслужащих, и это достаточно большая сумма, если учесть не очень прозрачные правила распределения этих средств. Анализ результатов опроса о практике премирования и выплаты стимулирующих надбавок (кроме специалистов по вопросам реформ, для которых надбавка фиксированная и гарантированная) свидетельствует об отсутствии связи с результатами деятельности работников, что нивелирует саму суть таких компонентов оплаты. Наиболее распространенным способом распределения премиального фонда является назначение премий всем работникам определенной группы оплаты в одном диапазоне их размеров (чаще всего или до 30%, или от 30 до 60% должностного оклада).
Признаки выборочного ручного управления
Для того чтобы решить вопрос низкой конкурентности оплаты для руководящего состава, подзаконными актами были введены дополнительные элементы дифференциации оплаты труда для отдельных категорий госслужащих. Например, были введены корректирующие коэффициенты к должностным окладам и расширен ассортимент надбавок (в т.ч. для специалистов по вопросам реформ). Очевидно, что такой способ осуществления изменений в системе оплаты труда не содействует прозрачности и снижает мотивацию работников, не получивших лучших условий.
Одной из причин того, что новые параметры системы не позволили достичь желательной прозрачности и предсказуемости заработных плат, является недостаток точных данных о фактической численности и качественных характеристиках работников на разных уровнях госуправления. До внедрения системы интегрированного кадрового и зарплатного учета (HRMIS, пилотный запуск можно ожидать в третьем квартале 2019-го, хотя полной реализации этого проекта не следует ожидать ранее 2021 г.) источником данных об уровнях и структуре оплаты труда будут оставаться эпизодические опросы госучреждений с помощью запросов о предоставлении публичной информации или внутренние правительственные распоряжения (такой способ трудоемкий и продолжительный и не гарантирует достоверности и сравнимости собранных данных).
Определение размера существенных дополнительных выплат непосредственными руководителями структурных подразделений по согласованию с руководителем высшего звена создает предпосылки для диспропорций в индивидуальных размерах зарплат и нарушает принцип равной оплаты за одинаковую работу. Из-за отсутствия интегрированных данных об индивидуальных выплатах пока трудно отследить такие диспропорции, и эта возможность появится только после запуска HRMIS. Впрочем, уменьшить такие диспропорции возможно, если видоизменить ключевые параметры системы оплаты труда и правила начисления стимулирующих надбавок, что требует законодательных изменений.
Оплата труда специалистов по вопросам реформ является конкурентной
Поскольку государство конкурирует на рынке труда с частным сектором, уровень оплаты труда госслужащих должен быть сопоставим с аналогами в частном секторе. Результаты сравнения свидетельствуют о том, что оплата труда в госсекторе практически эквивалентна зарплате работников частного сектора на уровне специалистов (но это, скорее, способствует удержанию ценных кадров, чем привлечению новых эффективных работников с рынка труда, так как в объявлениях о вакансиях указывается только размер должностного оклада), а для специалистов по вопросам реформ превышает уровень сравнимых работ в частном секторе на 50% (что объясняет огромные конкурсы на реформаторские должности).
Вместе с тем оплата работы руководителей на госслужбе значительно уступает медианным выплатам руководителям среднего и высшего звена в частном секторе, но близка к нижним границам оплаты. Для специалистов по вопросам реформ среднего и нижнего руководящего звена оплата сопоставима с медианным уровнем оплаты в частном секторе (вариация в пределах 20–25%).
Почему сложно быстро решить все проблемы
Провести изменения в крупной организации всегда непросто, а государственная служба - это около 200 тыс. работников в очень разветвленной сети госорганов. Поэтому реформа двигается не так быстро, как планировалось. После трех лет повышений заработки госслужащих безусловно улучшились, но дальнейшие усовершенствования трудно воплощать без существенных изменений в их численности и без полной и оперативной информации о составе и структуре корпуса госслужащих, поскольку вряд ли удастся точно оценить влияние возможных изменений в системе оплаты труда на совокупный объем соответствующих затрат.
Для усовершенствования системы оплаты труда нужно как можно быстрее запустить систему интегрированного кадрового и зарплатного учета госслужащих, чтобы получать актуальную и достоверную информацию об оплате труда и фактической численности персонала, снизить максимальный размер надбавки за выслугу с 50 до 30% должностного оклада и уменьшить количество и размер стимулирующих надбавок.