На протяжении 2009–2014 годов 3 не слишком тщательно прогнозировало закрепленные доходы местных бюджетов, и рассчитанные показатели Минфина хронически не выполнялись. Но остаться без финансирования местные бюджеты не могли и получали от Казначейства среднесрочные займы.
Учитывая, что такая практика продолжалась несколько лет, она очевидно устраивала и Минфин, поскольку не требовала от него тщательного планирования, и Казначейство, привыкшее к ручному управлению бюджетными процессами. Не устраивала ситуация только местные громады, которые получали доведенные показатели по выполнению делегированных государством полномочий и вынуждены были их выполнять, поскольку отказаться от этой практики права не имели. Ведь указанные средства обеспечивали бюджетную сферу (образование, здравоохранение, соцзащиту и т.п.) необходимыми ресурсами и были нужны для выплаты зарплаты, закупки медикаментов, приобретения материалов, обеспечения продуктами питания, оплаты коммунальных услуг и т.п. Сейгодня объем "региональных" долгов по среднесрочным займами составляет 9 млрд грн. Ошибки на центральном уровне признали, проблему обещали решить, но, судя по последним событиям, предлагаемые решения не утешат местные бюджеты
Репутационные риски местные бюджеты уже получили, поскольку указанная задолженность отражается в учете и отчетности выполнения бюджетов местного самоуправления. А наличие значительных сумм таких задолженностей отрицательно влияет и на кредитный рейтинг при привлечении внешних заимствований, и на сотрудничество с иностранными инвесторами. Но только этим потери местных бюджетов, очевидно, не ограничатся. Хотя, при проведении бюджетной децентрализации фактически была признана ошибочность механизма среднесрочных займов, и центральная власть пообещала органам местного самоуправления найти механизм списания этих долгов за счет средств Государственного бюджета.
Однако с 2014 года вопрос погашения упомянутой задолженности остается неурегулированным. Органы местного самоуправления и Ассоциация городов Украины неоднократно обращались в Министерство финансов Украины, указывая на необходимость списания задолженности местных бюджетов по среднесрочным займам минувших лет для того, чтобы местные бюджеты имели ресурс, достаточный для обеспечения текущего финансирования в условиях децентрализации.
На рабочих совещаниях в Минфине неоднократно звучали обещания не погашать такую задолженность за счет средств местных бюджетов, а разработать механизм ее списания.
Но 16 июня этого года все регионы получили от Государственной казначейской службы Украины проект постановления КМУ "Об утверждении Порядка погашения задолженности по среднесрочным и беспроцентными займам, предоставленным местным бюджетам за счет средств единого казначейского счета" (см. документы 1 и 2 на сайте ZN.UA), предполагающий принудительное списание долгов по среднесрочным займам за счет собственных ресурсов местных бюджетов. Это может поставить под угрозу финансирование ряда программ, предусмотренных местным бюджетом. А главное, заставит регионы заплатить за предыдущие просчеты Минфина и низкую эффективность центральной власти.
По сути, Казначейство предлагает оправдать безответственные действия центральных органов исполнительной власти прошлых лет и заставить местные бюджеты оплатить прогнозные ошибки, допущенные Минфином в 2009–2014 годах.
При этом не будем забывать, что на уровень местных бюджетов и так уже переброшен ряд полномочий без соответствующего финансового ресурса. В частности, все расходы сферы образования, кроме оплаты труда педагогического персонала, оплата коммунальных услуг и энергоносителей в сфере здравоохранения, финансирование ПТУ, льготный проезд в транспорте и т.п. Для частичного покрытия таких затрат правительство предусмотрело в государственном бюджете 14,9 млрд грн дополнительной дотации, которые были направлены на бюджеты ОТГ, районов и областей. При этом для городов такая дотация не предполагалась. Что еще больше дестабилизировало городские бюджеты.
Возврат задолженности значительно увеличит нагрузку на местные бюджеты. Для примера: задолженность в г. Ватутино составляет 18% от общего фонда утвержденного годового бюджета на 2016 год, в г. Луцк - 16%, г. Желтые Воды - 16%, г. Измаил - 15%, г. Стрый - 15%, г. Жмеринка - 14%. В Кривом Роге задолженность составляет 172,2 млн грн, а в Днепре - 316 млн грн. За такие деньги город мог бы поднять свою инфраструктуру до европейского уровня. Вся Программа развития городской инфраструктуры Днепра на 2017–2021 гг. составляет
300 млн грн.
Понятно, что предложение Казначейства существенно пошатнет финансовую состоятельность городов. А по отдельным ударит очень сильно. Например, Киев должен компенсировать ошибки предыдущего руководства Минфина на сумму 3,7 млрд грн. На минутку это почти семь годовых бюджетов Тернополя или больше всего Государственного фонда регионального развития.
Значительная часть местных бюджетов просто не в состоянии обеспечить такое погашение. При этом, Казначейство в постановлении не указывает каким именно образом может быть урегулирован вопрос с такими проблемными бюджетами.
Подчеркнем, что Государственная казначейская служба Украины - без согласования с Министерством финансов Украины, без рассмотрения проекта постановления на профильном правительственном комитете, без детальной проработки с Минфином - прислала указанный проект сразу на регионы и отправила в регионы письма с требованием указать готовность к уплате такой задолженности. На местах это было воспринято как жесткое давление на местное самоуправление и вызвало значительное недовольство местных властей.
Казначейство не приняло во внимание и тот факт, что затронутый вопрос не раз обсуждался на рабочих совещаниях в Министерстве финансов с привлечением всех заинтересованных сторон. Что уже была договоренность о списании таких займов, поиске источников финансирования за счет средств государственного бюджета, но никоим образом не погашении задолженности за счет средств местных бюджетов.
Минфин указывал на необходимость детальной проработки вопроса и просил отсрочить его рассмотрение на Правительстве до момента наработки эффективного механизма списания такой задолженности с соответствующим финансово-экономическим обоснованием.
Но Казначейство решило действовать самостоятельно и… непоследовательно. Через два дня после отправки проекта постановления и требования предоставить информацию о возможности погашения задолженности, Казначейство свое письмо отозвало, заметив: "задачу, поставленную соответствующим письмом считать утратившей силу и не требующей выполнения" (см. документ 3 на сайте ZN.UA).
Что это, если не свидетельство низкой эффективности системы управления Государственной казначейской службы Украины, отсутствия координации и оценки влияния нормативно-правового акта, в конце концов просто безответственного отношения к выполнению задач и подготовке соответствующего нормативно-правового акта. Ведь этот акт не прошел обсуждения, не было учтено региональное влияние.
Если всесторонне рассмотреть эту ситуацию, то можно найти механизмы урегулирования затронутой проблемы и без давления на местные самоуправление и органы власти.
Во-первых, можно задействовать механизмы, которые применялись в 2005 году. Правительство своим решением может поручить Министерству финансов списать непогашенную задолженность за полученные в 2009–2014 годах местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления среднесрочные займы.
Во-вторых, такую задолженность можно перевести на баланс Министерства финансов Украины, и тогда Минфин урегулирует этот вопрос напрямую с Казначейством (самозачет, списание или другой механизм) на основе договоренностей на центральном уровне.
В-третьих, возможен вариант, когда Госбюджет предусматривает погашение полученных местными бюджетами займов по итогам годового отчета, начиная с 1 апреля 2018 года и постепенно гасит эту задолженность.
В-четвертых, задолженность можно погасить за счет выпуска ОВГЗ на соответствующую сумму. То есть осуществить выпуск облигаций внутреннего государственного займа с превышением объемов, установленных Законом Украины "О Государственном бюджете Украины на 2017 год" на сумму 9 млрд грн с соответствующим корректированием предельного объема государственного долга.
Самым выгодным для всех сторон, конечно, является первый вариант, ведь тогда никаких проблем с погашением такой задолженности ни у кого не возникнет. Но дело в том, что Казначейство хочет за счет местных бюджетов значительно наполнить Единый казначейский счет (ЕКС). Согласно проекту постановления эти средства будут зачисляться сразу на ЕКС, без внесения изменений в Закон Украины "О Государственном бюджете Украины на 2017 год" и соответствующей корректировки доходов и расходов государственного бюджета. Возникнет симуляция "перевыполнения государственного бюджета", и это фактически будут дополнительные средства государства. Конечно, оперативно урегулировать проблемные вопросы можно, но такой ли ценой?
И это при том, что по состоянию на 1 июня 2017 года на ЕКС уже есть 43,9 млрд грн, тогда как до сих пор объем средств на ЕКС почти никогда не превышал 40 млрд грн (исключение - конец 2015 года), а в 2016 году ЕКС не превышал отметки в 30 млрд грн.
Следует учесть и то, что сейчас продолжается процесс объединения громад, а среди бюджетов, которые должны объединяться, есть и районные бюджеты. В случае, если все громады объединятся в пределах района, большинство расходных полномочий, а соответственно и доходных источников, перейдут к таким громадам вместе с долгами.
***
Украинским городам, поселкам, селам постоянно не хватает средств на выполнение местных программ, решение самых острых социальных, инфраструктурных, жилищно-коммунальных, экологических проблем и т.п. Государство при этом не дает им пользоваться даже тем, что сами громады заработали, постоянно нагружая новыми полномочиями, а теперь еще и пытаясь урегулировать за их счет ошибки, допущенные ЦОИВ в прошлые годы.
Понимая необходимость объективного решения вопроса задолженности местных бюджетов по среднесрочным займам, полученным за счет средств единого казначейского счета, нужно исходить из необходимости создания равных условий для всех бюджетов.
Возникает вопрос: каким образом органы местного самоуправления смогут развивать регионы и включаться в децентрализационную реформу, если с начала реформирования на них каждый год сбрасывают дополнительные полномочия, не предоставляя никаких ресурсов, а теперь еще и изымают дополнительно заработанные средства. Фактически децентрализация превращается в списание ошибок центральной власти за счет усилий на местах!