Долговая история Украины насчитывает без малого десять лет. Начиная с 1992-го происходила постепенная активизация ее государственных заимствований на внешних и внутренних финансовых рынках. В течение 1993—1999 годов объем внешнего государственного долга ежегодно увеличивался в среднем на 64 процента и к началу 2000-го составил 12,4 млрд. долл. США. Высокие темпы роста задолженности, обозначившиеся сложности с ее обслуживанием и достаточно осторожное отношение к Украине потенциальных внешних кредиторов (вследствие как ситуативно-панических настроений, вызванных азиатским кризисом, так и необъяснимо дорогих дебютных заимствований на рынке еврооблигаций, достигавших 16—17% годовых) дали веские основания для критической оценки отечественной долговой политики. Все чаще начали звучать тревожные предупреждения о реальности сползания национальной экономики в долговую яму. Следует признать, что для подобных замечаний имелись веские основания…
Любые заимствования сопряжены с негативным эффектом лишь тогда, когда они экономически не самоокупаются. Корректное применение данного, в общем-то очевидного, постулата предполагает как минимум тщательную инвестиционную оценку проектов, под которые привлекаются займы, и последующий контроль за их использованием. Говорить о строгом соблюдении данного правила не только в Украине, но и на всем постсоветском пространстве не приходится. Громкие скандалы, связанные с нецелевым использованием внешних кредитов либо «приватизацией» государственных ресурсов на фоне растущих внешних гособязательств, давно уже стали достоянием не только отечественной, но и международной общественности.
Разнонаправленная динамика реального ВВП Украины и ее внешнего долга в течение 1992—1999 годов также не придавала уверенности в возможности его своевременного погашения. Однако рассматривать отечественные заимствования исключительно под таким углом зрения было бы необъективно. Например, наличие внешних кредитов сыграло важнейшую роль при достижении относительной курсовой стабильности национальной валюты в 1994—1996 годах. Преодоление в указанный период ее девальвационных эффектов явилось одним из основных факторов восстановления управляемой динамики цен. И если сегодня 28% годовой инфляции рассматриваются в качестве формального повода для отставки правительства, то пять лет назад подобный уровень представлялся весьма отдаленной перспективой. Последняя же стала реальностью в значительной мере благодаря наличию займов Международного валютного фонда, которые, кстати, еще не все погашены Национальным банком и продолжают поддерживать курсовую стабильность гривни.
Что касается прошлогодней
динамики внешних долговых обязательств Украины, то их величина и структура претерпели существенные изменения. К началу текущего года объем внешнего госдолга составил 10,3 млрд. долл. США. В 2000-м впервые в течение одного финансового года его величина была сокращена — на 2,1 млрд. долл., или на 17%, причем практически перед всеми кредиторами. Так, задолженность перед международными организациями уменьшилась на 0,7 млрд. долл., по двусторонним межгосударственным договорам — на 1,1 млрд., долг перед иностранными коммерческими банками — на 1,5 млрд. Прирост задолженности — на 1,3 млрд. долл. США — касался только обязательств, оформленных облигациями внешнего займа (как результат реструктуризации долга перед частными кредиторами).
Структура государственного долга Украины свидетельствует об ориентации ее внешних заимствований преимущественно на кредиты международных финансовых организаций (табл. 1 на стр. 8). Поскольку в их системе Международный валютный фонд является первым среди «равных», его непосредственная позиция существенно влияет на общий кредитный статус Украины. Часть ее внешнего долга, прямо и опосредованно зависящая от взаимоотношений с МВФ, выросла в течение 1994—2000 гг. от 10 до 44%. При этом к началу этого года Всемирный банк контролировал немногим более 20% внешней задолженности Украины, МВФ — около 19%, европейское сообщество и ЕБРР — соответственно 3,1 и 2,1%.
В то же время украинская экономика продолжает пребывать в относительной энергетической зависимости от России, объем государственного долга которой в течение всех 90-х годов колебался в диапазоне 2—3 млрд. долл. США. В декабре 2000 года он достигал 2 миллиардов, что составляло немногим более 19% внешней задолженности страны.
Таким образом, формально отечественная экономика испытывает существенное финансовое и материальное влияние двух внешних центров — МВФ и России, которые, однако, не имеют согласованного взгляда на желаемый вектор ее экономической динамики. Более того, известная напряженность в отношениях между Россией и международными финансовыми институтами (проистекающая из 70-летнего периода «холодного» и «горячего» противостояния двух идеологий и неожиданного дефолта России трехлетней давности) потенциально усложняет ситуацию. Нельзя сказать, что данное несовпадение взглядов основных центров внешнего кредитования Украины автоматически повышает нестабильность отечественной долговой позиции. Однако отсутствие у Киева собственных рычагов видимого влияния на Москву и Вашингтон усугубляет ее всякий раз, как только оттуда приходят известия о принятии решений, ущемляющих отечественные экономические интересы. Или об инициативах по лоббированию таковых.
На фоне достаточно развитых отношений Украины с международными финансовыми организациями настораживает незначительный объем ее обязательств перед индустриальными странами по двусторонним договорам. Если в 1993 году их вес в структуре украинского внешнего долга превышал 20%, то к 2001-му он снизился до 8,2%. При этом величина задолженности Украины трем мировым лидерам — США, Японии и ФРГ — сократилась в течение 1997—2000 годов с 1,1 до 0,84 млрд. долл. США и фактически не отличалась от ее исходного уровня в 1993 году (0,73 млрд. долл.). Весьма характерно, что общий объем долга трем указанным странам был в 2,4 раза меньше задолженности России и в 5,4 раза меньше долга международным организациям.
Сказанное выше является своеобразным индикатором сохранения российской доминанты в структуре двусторонних государственных отношений и места Украины в системе международной кооперации. Эти тенденции также указывают на относительную неразвитость двусторонних отношений с государствами, определяющими мировой экономический порядок; их нежелание принимать прямые кредитные риски, связанные с финансированием Украинского государства, а также его неспособность привлечь к себе и удерживать внимание наиболее влиятельных международных политико-экономических партнеров. Соотношение отечественного долга России и всей Западной Европе (2:1) косвенно отражает экономические координаты нашей страны в Евразийском регионе и степень ее притяжения Европейским союзом. Наконец, динамика внешнего долга свидетельствует о переносе рисков прямого кредитования Украины — через международные организации — на мировое сообщество.
Безусловно, индустриальные страны сохраняют свое весомое политическое и экономическое влияние на долговую ситуацию в Украине благодаря контрольной части голосов в МВФ, Всемирном банке и ЕБРР. Одновременно они фактически минимизируют собственные потенциальные потери в случае невозврата займов указанным организациям. Так что в контексте долговых отношений отечественный тезис о стратегических партнерах Украины приобретает весьма неоднозначное звучание: если прямая экономическая связь с Россией прослеживается невооруженным глазом, то индустриальные страны предпочитают ее опосредовать через систему международных институтов.
Примечательно, что в
90-е годы форма кредитной и долговой поддержки, оказываемой развитыми государствами, довольно четко отражала то, что в Украине называют «стратегическими отношениями». Независимо от того, предоставлялась ли она на двусторонней основе или же «продавливалась» через международные организации. В апреле 1991 года государства-кредиторы Польши приняли в рамках Парижского клуба беспрецедентное решение о снижении коммерческого бремени ее долговых обязательств примерно на 15 млрд. долл. США. В мае того же года аналогичное решение было принято и в отношении Египта. (Соединенные Штаты списали при этом все его военные долги.) Политическая заинтересованность в недвусмысленной позиции указанных стран на границах рушащегося соцблока и арабо-израильского излома имела весьма осязаемые проявления. Так же отчетливо она прослеживалась и в процессе неоднократных реструктуризаций внешних долговых обязательств России, которая на протяжении 1993—1996 годов сумела заключить четыре соглашения о рассрочке выплат на общую сумму в 68 млрд. долл. США.
Украина же и через три месяца после закрытия Чернобыльской АЭС не только не получила обещанных ей кредитов на введение компенсационных энергетических мощностей. В марте текущего года Парижский клуб не поддержал первую просьбу независимой Украины о реструктуризации внешних выплат на весьма умеренную сумму — 1 млрд. долл. Поскольку решения клуба являются коллективными и отражают исключительно добрую волю его членов, подобные взаимоотношения скорее напоминают не партнерство, а «стратегическое доминирование», в котором «уже безъядерная» Украина довольствуется положением откровенного аутсайдера. Потому неудивительно, что по уровню льготности внешних обязательств она явно тяготеет к странам, фактически не имеющим преференций со стороны внешних кредиторов. Сопоставление части льготных обязательств в объемах внешнего долга Польши и Украины с достаточной очевидностью иллюстрирует данный факт (табл. 2).
В отличие от суверенных кредиторов, частные инвесторы в наименьшей степени подвержены политическим мотивам финансовой поддержки иностранных государств. Поэтому их решения и оценки обычно оказываются достаточно объективным критерием международного статуса национальных реципиентов. В этой связи симптоматичным является прошлогоднее снижение агентством Moodys кредитного рейтинга Украины — до одного из наименьших уровней Саа1 — с негативной перспективой в течение ближайших 18—24 месяцев. Одновременно семейный банк Рокфеллеров (Chase Manhattan Bank), поглотивший в том же 2000 году всемирно известный J.P.Morgan, фактически признал чрезмерным риск прямого кредитования Украины и покинул рынок ее банковских займов. Внешний долг по его кредитам сократился в течение 1998—2000 годов с 680 до 15 млн. долл. и в прошлом году был частично переоформлен в облигации.
Таким образом, через десять лет после обретения Украиной государственности ни одна индустриальная страна или влиятельный транснациональный банк не имеет развитых двусторонних программ в области ее прямого кредитования. По-видимому, среди основных причин этого — не отсутствие альтруизма у внешних кредиторов (хотя вообще неясно, по какой причине они должны его испытывать), а отечественная неспособность объективно оценивать собственные возможности, а также своевременно и в полном объеме выполнять свои обязательства.
Как это ни парадоксально
на первый взгляд, но достаточно индифферентное отношение внешних кредиторов Украины к ее прошлогодним попыткам получить новые займы неожиданно имело положительные результаты. Прежде всего это относится к резкому абсолютному и относительному сокращению ее государственного долга. Сегодня апокалиптические заявления относительно его чрезмерных размеров, безусловно, утрированы. Украина легко вписывается в 60-процентный критерий Маастрихтского соглашения: отношение ее государственного долга к ВВП сократилось за минувший год с 63 до 44 %.
Показатели нагрузки внешнего долга на валовой продукт и экспортные доходы также достаточно умеренны — соответственно 32 и 53% (табл. 3). Это существенно ниже 40 и 100 процентов, характеризующих средний уровень долгового давления в наиболее успешно развивающихся экономиках со среднедушевым доходом — по классификации Всемирного банка — от 6000 до 8000 долларов США (в сопоставимых ценах 1997 года). К указанной группе относятся, в частности, Бразилия, Чили, Мексика — страны, не принадлежащие к элитарному клубу индустриальных экономик, однако имеющие свободный доступ к мировым рынкам кредитных ресурсов и потому не полагающиеся исключительно на благосклонность внешних кредиторов, их льготные займы и возможности вынужденных реструктуризаций.
По данным Всемирного банка, в 1992—1998 годах часть долгосрочного долга Украины повысилась от 83 до 96%. Абсолютное доминирование долгосрочных обязательств также чрезвычайно положительно характеризует ее внешнюю долговую позицию. Хотя, к сожалению, «длинный» долг не является универсальной защитой от возможного его ухудшения. Например, в 1980—1990 годах доля долгосрочных обязательств Уганды фактически составляла 90% от общего объема ее внешнего долга, который полностью был сформирован государственными займами и гарантиями. Средний срок погашения новых кредитов увеличился от 26 лет в 1980 году до 33-х в 1990-м. Однако в это же время общая сумма внешнего долга выросла в 10 раз, а ее отношение к экспортным доходам страны подскочило с 208 до 1050%. А отношение ежегодных выплат по внешним долговым обязательствам — с 56 до 61% экспортных доходов. Как результат, несмотря на формально «долгий» внешний долг, Уганда оказалась полностью не способной к его погашению и обслуживанию: к концу указанного десятилетия она попала в список стран — безнадежных должников.
Ахиллесовой пятой долговых обязательств Украины является профиль предстоящих платежей, наибольшие объемы которых приходятся на ближайшие годы. Высокая неравномерность распределения обязательств может вообще оказаться основным признаком неудачной политики заимствований. Неспособность «перепрыгнуть» пиковые выплаты всего одного периода может послужить формальным катализатором неожиданного витка слабо контролируемых заимствований. По-видимому, предвидя подобные сложности, Россия минувшей зимой пыталась уклониться от платежей Парижскому клубу и перейти затем к их реструктуризации. Формальных причин для этого у нее не было: за прошлый год объем ее золотовалютных резервов вырос в 2,2 раза — с 12,5 до 28 млрд. долл. Уже в текущем году были периоды, когда он прирастал почти на 1 млрд. долл. в неделю. Тем не менее, памятуя о 2003 годе, когда необходимо будет выплатить Парижскому клубу около 6 млрд. долл. по долгам бывшего СССР, Россия пыталась загодя ликвидировать нежелательную нагрузку.
Встретив решительный отпор государств-членов Парижского клуба — «Запад не покупает реформ!», — Россия не сумела реализовать свой замысел. Что же касается Украины, то ей уже в ближайшее время без серии реструктуризаций не обойтись. Запланированные на текущий год внешние и внутренние долговые платежи составляют почти 40% ожидаемых поступлений государственного бюджета. Подобные обязательства вряд ли выполнимы без рассрочки и новых заимствований. (Примечательно, что неконтролируемый размер пирамиды ОВГЗ стал очевиден, когда планируемые выплаты по ним также приблизились к 40% бюджетных доходов 1998 года.)
Безусловно, ситуация хорошо известна не только в Украине, но и ее кредиторам, о чем явно свидетельствует сегодняшняя позиция Парижского клуба. Если в последние два года приток валюты от чистого экспорта позволяет Национальному банку достаточно безболезненно погашать свои внешние обязательства, то Министерство финансов, не обладающее эмиссионными возможностями, испытывает в этом отношении очевидный дефицит. Запланированные на текущий год внешние платежи из госбюджета более чем вдвое превышают совокупное финансирование годовых программ трех министерств — образования и науки, здравоохранения, труда и социальной политики — и составляют почти четверть его ожидаемых доходов. Наличие подобных диспропорций было далеко не последней причиной практически всех последних реструктуризаций.
Всякая отсрочка заплани-
рованных платежей, проистекающая из неспособности должника выполнять взятые на себя обязательства, негативно отражается на его кредитной репутации. В этом ее безусловный минус. Однако качественно проведенная реструктуризация может придать желаемый импульс экономике страны-реципиента. Прошлогодняя рассрочка части внешних платежей Украины — наглядный тому пример. Благодаря ее успешной реализации удалось сэкономить более 6 млрд. гривен бюджетных ресурсов, что составило около 3,5% ВВП и почти 80% чистых экспортных поступлений страны. Если бы эти средства покинули наше экономическое пространство и не были вовлечены во внутрихозяйственный оборот, реальные темпы прошлогоднего роста могли не превысить 2%. Учитывая же весьма неопределенную динамику валютного курса в случае всех запланированных внешних платежей, достижение экономического роста вообще могло оказаться весьма проблематичным. Как и погашение задолженностей работникам бюджетных организаций, пенсионерам, студентам. Так что распространенное представление о том, что прошлогодний рост был предопределен исключительно положительной конъюнктурой внешних рынков, является явно однобоким. Как и упрощенное утверждение об эмиссионных источниках погашения задолженностей в бюджетной сфере.
Успех прошлогодней реструктуризации имел для Украины также ряд менее очевидных на повседневном уровне (но от того не менее политически значимых) результатов. Страна доказала свою способность работать с внешними кредиторами в условиях демонстративно выжидательной позиции МВФ, которой тот упорно придерживался, чтобы восстановить собственное реноме после известного скандала с валютными резервами НБУ. При этом, пожалуй, впервые за время сотрудничества с Украиной, Фондом была утрачена тактическая инициатива: страна самостоятельно сократила свой внешний долг на величину, которая фактически равнялась объему ее трехлетнего кредитования по программе расширенного финансирования (EFF), приостановленной осенью 1999 года по инициативе самого МВФ. Кроме того, отсутствие новых кредитных соглашений и связанных с ними обязательств позволило проводить более независимую экономическую политику. А та сопровождалась очевидными успехами, разделить которые международные институты не смогли из-за неудачно выбранного момента своих показательных санкций. Понятно, что в подобных условиях возобновление финансовой программы (в декабре прошлого года) было уже вопросом времени.
Таким образом, прошедший год продемонстрировал целесообразность добросовестного следования долговым обязательствам независимо от наличия внешней кредитной поддержки. Это способствует долгосрочному улучшению кредитной репутации заемщика и повышает степень его экономической свободы, поскольку ежегодного просителя кредитов мало кто рассматривает в качестве действительного партнера.
Необходимость оплачи-
вать счета дисциплинирует должника, стимулируя тщательный анализ принимаемых им обязательств. Характерной особенностью поведения беднейших стран мира, попавших в долговую ловушку в период 1980–1990 годов, оказалась их элементарная неготовность к пунктуальному выполнению кредитных соглашений. Для осуществления долговых платежей они ежегодно производили новые заимствования, объемы которых подчас в несколько раз превышали размеры запланированных выплат. Подобная многолетняя политика нескольких десятков стран позволила ввести в практику долгового менеджмента специальный фактор суверенной некредитоспособности — нежелание следовать долговым обязательствам. Для Украины он представляется тем более актуальным, что в начале 90-х годов у нашей страны был облегченный доступ к внешним кредитам, обусловленный исторически мизерными размерами государственного долга.
Готовность иностранных кредиторов предоставлять новые займы притупляет чувство ответственности, тем более когда во внутрихозяйственных отношениях процветают неплатежи и накопленные долговые обязательства, как правило, передаются «по наследству» последующим составам правительства. Поэтому неудивительно, что в течение 1992—1999 годов объемы внешних заимствований Украины практически ежегодно перекрывали ее долговые платежи. Реальной долговой нагрузки отечественная экономика не испытывала, и давление внешних обязательств на ее финансовые и валютные ресурсы было достаточно формальным.
Впервые возможность почувствовать действительную тяжесть накопленного долга представилась в прошлом году, когда внешним кредиторам было выплачено 1,7 млрд. долл., т.е. в 3,5 раза больше, чем величина новых заимствований. В конечном счете, эта неожиданная ситуация вынужденных нетто-платежей позитивно повлияла на финансовое положение Украины, предоставив богатый материал для анализа и выбора ее последующей долговой стратегии. Не стоит, однако, забывать, что, как мы уже отмечали, очевидные успехи прошлого года в значительной мере были обусловлены удачной реструктуризацией. Строить же долговую политику в расчете на ежегодные рассрочки весьма недальновидно: чересчур быстро пропадают желающие давать взаймы, да и вряд ли можно рассчитывать в подобных условиях на экономическую независимость и достойную политическую репутацию. Поэтому неудивительно, что сегодня реальную емкость портфеля внешних кредитов на 2002 год Минфин оценивает в 300 млн. долл., что как минимум вдвое меньше величины его среднегодовых заимствований в 1995–1999-м. Рассказы же о долговых списаниях, в известной степени, лукавы.
Говоря о списании долга, обыватель и политик подразумевает абсолютно разные вещи. Первый — уменьшение его номинальной величины. Второй — коммерческий проигрыш кредитора из-за относительного снижения цены обслуживания обязательств. Поэтому в общепринятом понимании — за редчайшими исключениями — внешние долги не списываются. В силу этого прописная истина о необходимости тщательной оценки принимаемых на себя обязательств и последующего их добросовестного выполнения может оказаться для Украины лучшим рецептом усиления ее долгового суверенитета, повышения кредитного рейтинга и международной репутации. Ибо, как мрачно шутили три года назад по поводу российского дефолта, должник, не платящий по счетам, мертв.