Мониторинг законопроектов в сфере государственных закупок позволил зафиксировать интересную тенденцию: на протяжении трех месяцев после принятия нового закона в парламент уже поданы десятки законопроектов с целью вывести из сферы его действия определенные товары и услуги или иным образом способствовать производителям. Показательно, что инициаторами выступают представители разных политических сил. К сожалению, четкие формулировки позиций парламентских политических сил о видении регулирования госзакупок и бюджетного процесса в целом в их предвыборных программах найти сложно. Как следствие, законодательные инициативы разных политических сил (причем политических оппонентов!) ориентированы на продвижение интересов одних и тех же групп отраслевых лоббистов. То есть политическая целесообразность и меркантильные интересы продолжают преобладать над принципами и ценностями, которые должна была бы отстаивать политическая сила в своей законотворческой деятельности.
Закон об осуществлении государственных закупок был принят в новой редакции 10 апреля с.г. Одной из задач его пересмотра стало сокращение перечня случаев, на которые не распространяется его действие, для предотвращения бесконтрольного использования государственных средств, а также обеспечения прозрачности и открытости в этой сфере. Сейчас таких исключений 16, к тому же отдельными законами определена процедура закупок еще для 12 видов деятельности и 10 видов товаров, работ и услуг.
Наряду с Бюджетным и Налоговым кодексами, закон о государственных закупках является самым популярным среди народных депутатов по внесению корректив. На протяжении срока нынешней, седьмой, сессии ВРУ таких законодательных инициатив было свыше 50, из них более половины - для введения исключений.
Обновление профильного закона о закупках в апреле с.г. пока не спасает его от попыток и далее использовать законодательное регулирование государственных закупок для лоббирования узкоотраслевых интересов.
Лоббирование гарантированного госзаказа для некоторых производителей
Законопроект №4134а(от 19.06.14 г., автор - нардеп Сергей Кальцев, Партия регионов) призван ввести национальный режим при закупке за государственные средства товаров. Для этого предлагается наделить правительство полномочиями определять перечень промышленных товаров, которые будут покупаться исключительно у отечественных товаропроизводителей. Даже больше - определять перечень проектов в сферах транспорта, энергетики, городской инфраструктуры, средства которых полностью будут направлены на закупку товаров отечественного производителя. Фактически перед нами - схема обеспечения заказами предприятий нескольких отраслей (машиностроение, автомобилестроение, производство строительных материалов, производство труб и т.п.), которые согласно закону смогут гарантированно получить государственный заказ. При этом приведенный перечень отраслей-выгодоприобретателей является, так сказать, минимальным, но объективным. Согласно подобной логике впредь ничто не будет мешать включать в перечень закупок продукты питания, алкоголь и т.п. Вопрос только в лоббистских возможностях и аппетитах.
Дополнительно предлагается ввести ценовую дискриминацию для импортных товаров: если на тендере побеждает иностранный поставщик, его цена автоматически снижается на 15%. Более того, предлагается наделить Кабмин полномочиями "устанавливать понижающий коэффициент для товаров иностранного происхождения в размере до 15% для определенных групп промышленных товаров и определять особенности применения такого коэффициента". То есть фактически предполагается, что правительственные чиновники смогут в интересах определенных групп лоббистов через подзаконные акты определять, кто подпадает под действие соответствующей нормы. А как относительно непреодолимого (как для отечественных реалий) искушения получить выгоду от такого права?
Наверное, значительная часть промышленного лобби продолжает жить в каком-то другом измерении. Украина вот уже шесть лет является членом Всемирной торговой организации, подписала Соглашение об ассоциации (включая создание зоны свободной торговли) с ЕС, а в парламенте продолжают регистрировать инициативы по усилению протекционизма (причем в довольно жесткой форме, когда иностранные товары не допускаются к государственным закупкам путем ценовой дискриминации), граничащего с возвратом к плановой экономике.
Кажется, что понятия рыночной экономики и конкуренции (последнюю, кстати, защищает статья 42 Конституции) для авторов таких законопроектов являются довольно абстрактными. Очевидно, что такие "предприниматели" не собираются и в дальнейшем отказываться от государственных средств, к которым они имели привилегированный доступ все предыдущие годы.
С другой стороны, если подобная политика, к сожалению, имеет спрос в Украине, то на что рассчитывают на внешних рынках те компании, которые хотят улучшить свое положение за счет бюджета и недопуска на украинский рынок иностранных конкурентов? Безусловно, последние будут вынуждены прибегнуть к симметричным мерам (согласно правилам ВТО), и украинская продукция будет лишена доступа к рынкам некоторых стран.
Интересна также мотивация автора, изложенная в объяснительной записке. Иностранный опыт протекционистских мер использован по материалам сайта независимого мониторинга, призванного, собственно, обратить внимание на опасность протекционизма! Хотя вследствие мирового кризиса соответствующие тенденции стали распространенными во многих странах, вместе с тем этот вектор не считается стратегически правильным, поскольку подрывает развитие свободной торговли. Кроме того, немногие практикуют протекционистские меры настолько всеобъемлющего характера, как предлагается в законопроекте.
Достойно внимания и характерное для подобного рода лоббистских законопроектов очень неконкретное, общее обоснование. Дескать, другие страны практикуют, а в Украине доля иностранной продукции в государственных закупках составляет целых 15% (почему-то эта цифра совпадает с предложенным ценовым дисконтом для иностранных поставщиков). В то же время не прилагается ни анализ, ни ссылка на него хотя бы для одного конкретного рынка, отрасли, которая не может развиваться вследствие того, что ее продукцию не покупают за бюджетные средства. Между тем, напомним, правительство регионалов почему-то отдавало предпочтение импортным Hyundai, тогда как поезда Крюковского вагонного завода получили доступ в сегмент государственных закупок только при новой власти. Странная избирательность, не так ли?
Инициаторам законопроектов, призванных защищать национального производителя, в том числе от импорта, хочется посоветовать привести конкретные примеры в пользу таких законотворческих решений. Пусть это будет конкретное предприятие, сектор экономики, город или регион. Было бы интересно узнать по опыту работающих предприятий, какой импорт им мешает, а без какого производство было бы невозможно. Иначе за абстракциями об импортозамещении, ссылающимися только на опыт других стран, мы никогда не увидим реальной картины и реальных людей, которым это действительно нужно.
С заботой о спортсменах, работниках образования, чиновниках…
Следующий пример - законопроект №4252а (от 04.07.14 г., авторы - Алексей Кайда и Игорь Янкив, ВО "Свобода"), суть которого заключается в установлении еще одного исключения для профильного закона о закупках. Речь идет о выведении из сферы действия закона почти всего спектра товаров и услуг, касающихся обеспечения деятельности сборных команд Украины: авиаперевозок, автоперевозок, организации питания, проживания, эксплуатации спортивных сооружений, специального оборудования и обустройства мест для проведения учебно-тренировочных сборов, спортивных соревнований и мероприятий всеукраинского и международного уровней, лекарственных и фармацевтических препаратов.
Как следует из объяснительной записки к законопроекту, нынешние трудности в проведении процедур закупок и непредсказуемость выделения бюджетных средств ставят под угрозу нормальную подготовку спортсменов. Например, обеспечить проведение соревнований или тренировок биатлонистов в начале года почти невозможно из-за отсутствия ассигнований, что уже давно стало традицией. Также требования закона не стыкуются с особенностями конкретных видов спорта. Соревнования по легкой атлетике должны проводиться на разных спортивных объектах, тогда как требования закона предопределяют объединение спортивных мероприятий и их проведение в определенном месте.
Следовательно, имеем, к сожалению, ситуацию, когда практика и жизненные реалии противоречат букве закона. Кстати, в сфере образования тоже можно наблюдать подобные тенденции. Сложность тендерных процедур приводит к измельчению операций закупки питания для школ и детских садов до размеров так называемых подпороговых закупок. Это делается для того, чтобы, не проводя тендер, накормить детей. В свое время представители "Батьківщини" даже инициировали законопроект №2055 для выведения питания для детсадов из сферы действия закона о закупках.
Несовершенство процедур создает для чиновников этическую дилемму: действовать согласно закону или с целью достижения необходимого результата. Упомянутые тенденции в спорте и образовании свидетельствуют, что решение этой дилеммы они видят в отказе от тендерных процедур вообще. Другой вопрос, действительно ли бюджетный процесс и тендерные процедуры столь неподъемны, что заставляют отказываться от конкуренции? Возможно, дело в недостаточной квалификации ответственных за проведение закупок специалистов, недостаточной координации работы между ведомствами, традиционной бюрократической волоките? Все ли необходимое сделано со стороны профильного министерства - Минмолодежи и спорта в рамках действующих процедур, чтобы обеспечить сборные всем необходимым?
Вероятно, правительственным и международным экспертам стоит исследовать эту ситуацию глубже и найти настоящие причины подобных неурядиц. Лежит ли корень проблемы в сфере бюджетных процедур или же в сфере процедур об осуществлении закупок? В ином случае, если недостатки применения подзаконных актов будут устраняться путем увеличения исключений из базового акта, профильный закон рискует превратиться в фикцию.
Теми же двумя народными депутатами от ВО "Свобода" ранее вносился почти аналогичный законопроект №4827(от 06.05.14 г.), который, кроме введения исключений для сборных команд, также предлагает одновременно сделать исключение и для сдачи в аренду бюджетным учреждениям нежилых помещений, находящихся в государственной и коммунальной собственности. Для этого шага, правда, использовано то же обоснование, что и для облегчения судьбы спортсменов. Конечно, может речь может идти об аренде спортивных сооружений. Но авторы предложили освободить от тендерных процедур все случаи аренды для размещения бюджетных учреждений. В чем интрига?
Фактически такая аренда сегодня является перекладыванием денег из одного государственного кармана в другой. Целый ряд нюансов заставляет задуматься, а действительно ли нужна тендерная процедура при оформлении такой аренды?
Во-первых, во многих случаях количество пригодных помещений для размещения бюджетных учреждений довольно ограничено. Фактически они отбираются управлениями коммунальной собственности или отделениями Фонда государственного имущества из "ассортимента" объектов. А значит, проведение, например, районным отделением Пенсионного фонда тендера, в котором примут участие теоретически два вышеупомянутых учреждения, выглядит странным. Также обратная ситуация, когда управляющий имуществом выбирает между арендаторами в лице налоговой инспекции или управления образования, еще более нереальна, и она лежит уже в плоскости законодательства об аренде государственного и коммунального имущества, а не государственных закупок. При этом отметим, что сдать такое имущество в аренду по рыночным ценам, вследствие, опять-таки, недостатков нормативной базы, сегодня почти нереально.
В конце концов, тендер в сфере аренды бюджетными учреждениями государственного и коммунального имущества выглядит сюрреалистичным и потому, что в большинстве случаев эти арендаторы платят символическую плату в размере 1 грн в год, что упрощает расчеты между разными бюджетами. Следовательно, для финансистов ситуация простая, а чем хуже тендерные комитеты?
Желательно было бы получить разъяснение от Минфина, ФГИУ и Минэкономразвития, в чем суть, во-первых, уплаты 1 грн за аренду государственного и коммунального имущества, а во-вторых, как это может быть связано с тендерными процедурами?
Безопасность
и обороноспособность
vs конкуренция
и прозрачность
А вот законопроект №4886 (от 15.05.14 г., нардепа Николая Мартыненко, ВО "Батьківщина") в период проведения антитеррористической операции выглядит, на первый взгляд, вполне полезным. Речь идет о введении исключений для предприятий оборонно-промышленного комплекса. Кстати, такое исключение действовало до принятия закона о госзакупках в нынешней редакции.
Парламент уже сделал действенный шаг в упрощении закупок для силовых ведомств, установив еще 6 мая с.г. возможность такой процедуры, как переговоры, в случае острой необходимости. Процедура, вместе с тем, упрощена для конечных потребителей оборонной продукции - Минобороны, СБУ, пограничников и т.п., а не ее производителей. Госпредприятия оборонно-промышленного комплекса, закупая комплектующие, могут подпадать под действие базового закона о госзакупках.
Итак, следующая дилемма для законотворцев и экспертов: обеспечение обороноспособности государства, с одной стороны, и повышение прозрачности финансов государственных предприятий и конкуренции - с другой. Аргумент в пользу прозрачности - подотчетность обществу в расходовании средств, в пользу конкуренции - повышение качества продукции. Вместе с этим обнародование финансовой информации (или любой другой), связанной с производством продукции военного назначения, может быть использовано противником и привести к потерям армии. Такой риск учтен в законе об осуществлении государственных закупок: случаи закупок, защищенных государственной тайной, выведены из сферы действия закона.
Кстати, как следует из базовых положений законодательства ЕС, применение правил конкуренции не должно наносить вред выполнению государственного оборонного заказа.
Вместе с тем законопроект №4886 получил негативные оценки комитета ВРУ по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией, усмотревшего в нем коррупционные риски, а также Главного научно-экспертного управления, которое традиционно не поддерживает расширение перечня исключений. Сложность предприятий ОПК в тендерных процедурах закупок комплектующих и образцов техники, по его мнению, можно решить путем засекречивания этих операций, как это предусмотрено действующим законом об осуществлении государственных закупок.
В контексте этого законопроекта возникает вопрос относительно выполнения предвыборного обещания "Батьківщини", которое звучит так: "Создадим условия для честной конкуренции". Возможно, следует четче формулировать тезисы предвыборной программы и исключения из них?
На страже интересов аграриев
Другим примером того, что сокращение перечня случаев в новой редакции закона об осуществлении государственных закупок не устраивает влиятельные группы интересов, являются идентичные по сути законопроекты №4779 (от 24.04.14 г., автор - "свободовец" Александр Мирный) и №4132а (от 19.06.14 г., внесен группой нардепов во главе с Екатериной Ващук, бывшим членом фракции Партии регионов, а ныне - депутатом группы "Суверенная европейская Украина").
Оба законопроекта хотят вернуть исключения относительно интервенций Аграрного фонда на организованном рынке сельскохозяйственной продукции. По мнению авторов, собственно рынок, на котором действует Аграрный фонд, уже сам по себе обеспечивает соблюдение конкуренции при закупке товаров за бюджетные средства. Вместе с тем дополнительная нагрузка в виде тендерных процедур из-за динамики цен на рынке приводит к чрезмерному расходованию бюджетных средств.
Открытым вопросом в сопроводительных документах к обоим законопроектам осталось следующее. А действительно ли деятельность Аграрного фонда на организованном рынке сельхозпродукции способствует конкуренции по своим реальным результатам, а не только по формальным признакам такого рынка?
***
Итак, как видим, проблематика регулирования государственных закупок часто выходит за рамки сугубо процесса закупок и позволяет увидеть недостатки в бюджетном процессе и государственном регулировании экономики. Без решения этих проблем не стоит ожидать решающей роли законодательства об осуществлении государственных закупок в обеспечении экономической конкуренции, прозрачности и эффективности использования бюджетных средств.
А значит, принятие таких инициатив разве что в первом чтении должно быть связано с более глубоким изучением каждой отдельной ситуации. В противном случае упрощенный или абстрактный подход при корректировании базового закона может привести к еще более негативным последствиям как для участников процесса закупок, так и для бюджета, налогоплательщиков и потребителей товаров и услуг, которые будут приобретены за государственные средства.
Отдельно следует обратить внимание на необходимость более четкого формулирования позиций политических сил в вопросе регулирования закупок за бюджетные средства и бюджетного процесса в целом. Соответствующая позиция должна стать для избирателей и экспертов индикатором для оценки их готовности отстаивать европейские принципы и ценности. В ином случае общие и нечеткие формулировки или их отсутствие позволяют парламентариям весьма произвольно и конъюнктурно трактовать принципы честной конкуренции.
Публикация подготовлена на базе исследования, проведенного экспертами Фонда "Відкрите суспільство", www.osf.org.ua