Традиционно, в условиях жесткой конфиденциальности Министерство финансов готовит изменения в Бюджетный кодекс Украины. Необходимость таких изменений продиктована концентрацией полномочий в правительстве, поэтому логично, что члены правительства будут лоббировать соответствующий пересмотр бюджетных процедур. А вот давно уже назревшую необходимость серьезных изменений в межбюджетных отношениях, которые в свое время удалось урегулировать Бюджетным кодексом, руководство страны осознает еще не полностью.
Нельзя сказать, что система, установленная Бюджетным кодексом, полностью исчерпала себя, — просто нынешнее правительство не настроено соблюдать установленные правила игры. Конечно, и предыдущие не слишком придерживались жестких требований формульного подхода, однако недавнее заявление премьера о том, что формульный расчет не отображает реалий жизни, симптоматичен...
Местные бюджеты: история борьбы
Сворачивание бюджетной реформы началось еще в 2003 году, после очередной смены правительства и министра финансов. Открыто вернуться к «ручнику» тогда не удалось, однако коррозия системы началась. Сначала установили более низкие (по сравнению с ростом дополнительной нагрузки на местные бюджеты) темпы роста нормативов бюджетной обеспеченности. В результате во многих местных бюджетах возник искусственный дефицит средств. В конце 2004 года его покрыли, внеся изменения в закон о государственном бюджете, однако уже без применения формулы.
В 2005 году новый министр финансов тоже не очень вникал в тонкости расчета трансфертов. Тогда была серьезно изменена формула расчета доходов местных бюджетов, что фактически возродило «уравниловку» и привело к потере заинтересованности местных органов власти в наращивании доходной части.
При расчетах проекта на 2006 год скрытый дефицит местных бюджетов был заложен в размере примерно 8 млрд. грн. Как компромисс предложили увеличить объемы субвенций на социальную защиту, ставших элементом пиара о расширении прав самоуправления.
Действительно, социальные субвенции — очень удобный рычаг управления средствами из центра. Ответственность перекладывается на местное самоуправление, не имеющее никакого влияния на распределение и использование этих субвенций. Но при этом можно гордо отрапортовать общественности и международному сообществу об увеличении доли местных бюджетов и приближении к европейским стандартам взаимодействия центральной и местных властей.
Чтобы отвлечь внимание от очевидных финансовых дыр в местных бюджетах, в проект закона о бюджете на 2006 год записали явно не проходную позицию о финансировании местной милиции (которая, кстати, полностью управляется из центра) за счет средств местного самоуправления с передачей ресурса лишь в объеме около 35% от норматива. Правда, из-за активного сопротивления руководителей на местах («бунта мэров»), поддержанного бюджетным комитетом, и учитывая приближение выборов, правительство вынуждено было добавить 4 млрд. грн. реальных средств вместо 5 млрд. грн. взаимозачетов по социальным субвенциям.
Как и ожидалось, при выполнении бюджета на конец года многие местные бюджеты снова оказались дефицитными. Внесением изменений в закон о государственном бюджете дефицит покрыли, но уже традиционно — без какой-либо формулы.
Не изменилась тактика Минфина и при составлении бюджета на 2007 год: дефицит местных бюджетов на уровне 9 млрд. грн., непроходные программы (та же «милиция» и погашение задолженности перед учителями по статье 57 Закона Украины «Об образовании»). Неприлично большой размер социальных субвенций, впервые превысивший размер дотации выравнивания, позволил правительству заявить, что с 45% в сведенном бюджете Украины местное самоуправление может наконец серьезно влиять на принятие в стране решений, а следовательно, создание гражданского общества не за горами...
Однако теперь не все так просто. Изменения в избирательной системе позволили установить более тесный контакт между депутатами местных советов и их партийными лидерами в Верховной Раде. Так что информация о нездоровом состоянии местных бюджетов доходит до парламентариев из первых рук, а не только через официальные правительственные каналы. Правящая партия тоже хотела хотя бы частично оправдать как свое название, так и обещания местной элите относительно расширения ее полномочий. Манипуляции с формулой и статистическими данными уже не удовлетворяют амбиции регионов, «кормящих страну». С другой стороны, эти манипуляции слишком откровенны. Поэтому с мест звучат предложения, которые могут серьезно разбалансировать бюджетную систему.
Последствия игнорирования формулы вызывают обратную реакцию. Все больше местных руководителей откровенно влезают в кредиторскую задолженность, считая невозможным собственными руками затягивать финансовую петлю на шее бюджетных учреждений. Легитимных средств, чтобы наказать «нарушителей», у правительства нет: расчеты на местах осуществляют, исходя из нормативных актов.
И хотя Министерство финансов традиционно утверждает, что местные бюджеты обеспечены всеми необходимыми ресурсами, со стороны представителей органов самоуправления звучат абсолютно противоположные оценки: средств хватает только на зарплату и энергоносители, о развитии нет и речи.
Как показывает опыт, попытки государства финансово «подавить» местное самоуправление ничем хорошим не заканчиваются. Местные органы власти начинают шантажировать центр невыплатой заработной платы учителям, врачам и тому подобным. Сложно разобраться, что здесь на самом деле — действительно ли бюджетная недостаточность или просто разгильдяйство местных руководителей?
Следовательно, как и в конце прошлого века, в стране существует объективная необходимость в изменении политики межбюджетных отношений. И наилучшим мог бы стать такой подход к построению трансфертной политики, когда расходная часть местных бюджетов рассчитывается так, как это должно быть для расходов государственного бюджета, и закладывается максимум стимулов к наращиванию доходов. Это своеобразное применение принципа Дж.Неру — «Поступай с другим так, как ты хотел бы, чтобы поступили с тобой».
Другой ключевой вопрос, на который сегодня нет ответа у Министерства финансов, — на базе каких административно-территориальных единиц прошли проверку те нормативы, которыми руководствуется Минфин, рассчитывая проект государственного бюджета. Если существуют такие город, район и область, то, возможно, есть смысл сделать их образцом для других и прекратить разговоры о недостаточности финансирования местных бюджетов. Однако сначала следует убедиться в том, что в таких городах, районах, областях можно исполнять законы и подзаконные акты в пределах ресурсов, рассчитанных Министерством финансов.
Таким образом, наряду с нормативом бюджетной обеспеченности, отображающим финансовые возможности государства, необходимо ввести норматив обеспеченности социальной, отображающий потребности, вытекающие из требований законов, отраслевых норм, обещаний правительства и депутатов. То есть необходимо установить стоимость социальных законов в расчете на потребителя: ученика, ребенка, жителя.
Как рассчитать этот норматив? Об этом чуть ниже. Подчеркнем лишь, что основные подходы изложены в законопроекте №3018 (относительно изменений в Бюджетный кодекс Украины).
Нормативы социальной обеспеченности: основные подходы
Ранее, до введения в действие действующего Бюджетного кодекса, при расчете трансфертов в местные бюджеты использовались нормативы затрат в материальном виде: номенклатура и количество медикаментов на отделение, на аптечку в школе, на ФАП, нормы потребления продуктов для питания детей и т.д. Это называлось расчетом расходов на сеть бюджетных учреждений. После введения нового бюджетного законодательства применяют понятие норматива бюджетной обеспеченности, который должен был бы учитывать указанные нормы расходов.
Первые два года расчеты действительно осуществлялись, исходя из обобщенной потребности в таких затратах. Потом — исходя из расходов предыдущего года с учетом роста заработной платы. Рост инфляции при этом практически не учитывали, как и ряд других факторов, таких, как потребность в увеличении персонала местных органов власти в связи с новыми полномочиями, которые «перебросили» на местное самоуправление.
Вместе с тем возникла потребность объединить как нормативный расчет на потребителя, так и натуральные показатели затрат. Для этого расчеты целесообразно проводить на примере бюджета конкретной административно-территориальной единицы, выбранной в качестве модельной. В идеале разрабатывать такие нормативы следует для различных типов административно-территориальных единиц: область, район, город-регион, город-район, городок, сельская община в терминах проекта административно-территориальной реформы. А пока реформы нет — отдельно для областных бюджетов, бюджетов городов областного значения, районов в целом.
Лучше всего такую модельную административно-территориальную единицу выбирать среди «середняков». Например, в группе городов областного значения — город с населением от 60 до 90 тысяч человек, где количество потребителей социальных услуг приближается к среднему значению по группе, а инфраструктура бюджетных учреждений отвечает установленным отраслевым стандартам.
Следует различать нормативы социальной обеспеченности и социальные стандарты. Нормативы социальной обеспеченности рассчитывают путем моделирования применения законов, а социальные стандарты определяются количественными показателями, обеспечивающими определенное отраслевыми нормами качество услуг. В идеале нормативы первые должны гармонировать со вторыми.
Социальные стандарты, образование
Например, в сфере образования стандарт наполняемости в классе составляет 25—30 учеников, для сельских районов — 15—20. Поэтому город Бровары Киевской области, где проживает примерно 90 тысяч населения и 10,8 тысячи детей школьного возраста при средней наполняемости 27 детей в классе отвечает главным стандартам в этой отрасли. Выполняется также условие создания управления образования при наличии 10 тысяч детей.
Кстати, подавляющее большинство маленьких городов областного значения должны были бы распрощаться с такими управлениями: содержать отдельный подраздел без соответствующей нагрузки на чиновников — все-таки роскошь.
Так вот, на этих основных стандартах в отрасли образования базируются другие нормативные требования: количество учителей на класс, количество классов в школе, санитарные нормы содержания помещений и тому подобное. Некоторые расходы, например на питание и медикаменты, рассчитывают непосредственно на ребенка, поскольку существуют соответствующие отраслевые нормы в натуральном виде. Сложнее с энергообеспечением, поскольку приходится оперировать понятием приведенных энергоносителей. Затраты на обновление основных фондов (капитальный и текущий ремонты помещений, закупка оборудования) нужно осуществлять, исходя из норм амортизации этих фондов.
Расчет расходов на содержание всех школ и вспомогательных органов — управления образования, методического кабинета — дают в сумме расходы на среднее образование. Простое деление таких расходов на количество потребителей (в нашем случае — детей школьного возраста) и определяет норматив социальной обеспеченности на среднее образование. Такой норматив должен применяться для всех городов областного значения при расчете соответствующих бюджетных расходов.
Очевидно, что для сельских районов, где плотность населения ниже и, соответственно, ниже наполняемость классов, этот норматив объективно выше. Вырисовывается также критерий применения программы «Школьный автобус»: 20 минут на доставку ребенка в школу.
Конечно, рассчитанный таким образом норматив социальной обеспеченности будет выше норматива обеспеченности бюджетной. Поэтому в приложении к проекту закона о госбюджете должно быть зафиксировано, какие законы (и, соответственно, расходы) применялись при расчете норматива бюджетной обеспеченности. Остальные законы и подзаконные нормативные акты остаются «замороженными», то есть могут применяться местными органами власти только при наличии дополнительного ресурса. По крайней мере, это будет честно по отношению к избирателям.
Внедрение социальных стандартов в образовании открывает путь к решению ряда вопросов, возникающих сегодня при расчете бюджетов. Например, при расчетах расходов в дошкольном образовании применяется так называемый коэффициент посещаемости детских садов. Но ведь Конституция гарантирует такую социальную услугу всем дошкольникам, а не только тем, кто посещает садик.
Пожалуй, в этом случае программу «Дошкольное образование» следует разделить на две составляющие. Первая — государственная программа подготовки ребенка к жизни в обществе и обучению в школе — должна полностью входить в расчет трансфертов. Вторую часть целесообразно оплачивать за счет родителей как компенсацию за уход за ребенком в детском учреждении, пока родители работают.
Зарплата воспитателям, наглядные пособия, игрушки относятся к государственному компоненту; услуги обслуживающего персонала, питание, коммунальные услуги — к компенсационному. Такой подход позволит ввести воспитательные программы в селах, где детских садиков нет, но дети тоже нуждаются в государственной заботе.
Внедрение нормативов социальной обеспеченности, согласующихся с социальными стандартами в отрасли образования, можно начинать уже при расчете местных бюджетов на 2008 год.
Социальные нормативы, медицина
Если для образования нормативы социальной обеспеченности рассчитать несложно, поскольку главные стандарты определены базовым Законом «Об образовании», то сделать это для здравоохранения — наименее реформированной отрасли — значительно труднее. Речь идет о разработке стандартов лечения болезней и их финансовом выражении.
По большому счету, многие медики не заинтересованы в разработке таких стандартов. Ведь после этого лечение большинства болезней перестает быть таинством, за которое люди готовы платить любые деньги, и становится конвейером, наподобие ремонта автомашин. Очевидно, что после внедрения стандартов профессиональный уровень врачей сразу подлежит объективной аттестации — со стороны как врачебного самоуправления, так и управленческих структур. Поэтому разработку стандартов, скорее всего, будут тормозить.
Однако первый этап нормирования услуг в здравоохранении можно и нужно осуществить в ближайшем будущем. Речь идет о нормативных штатах и расходах на содержание бюджетных учреждений (больниц, поликлиник, фельдшерско-акушерских пунктов, амбулаторий), определенных приказом по МЗ №30. Это станет базой для расчета нормативов социальной обеспеченности и разработки критериев оценки качества услуг, хотя, конечно, нормативные штаты не являются социальным стандартом и их придется корректировать, если стандарты лечения болезней когда-то все же будут выписаны.
Кстати, один из основных социальных стандартов, применявшихся при реформировании системы здравоохранения и переходе к страховой медицине в Словакии, — это доступ скорой помощи к пациенту в течение 15 минут после вызова. Соответствующим образом были размещены станции скорой помощи, которые остались едва ли не единственными учреждениями прямого финансирования из бюджета. Все другие медицинские услуги финансируются за счет обязательных взносов граждан в семь страховых компаний, обеспечивающих контроль за предоставлением этих услуг со стороны медицинских учреждений на уровне разработанных государством стандартов лечения. Именно страховые компании и заставили традиционно консервативное Министерство здравоохранения разработать указанные стандарты.
Нормативы социальной обеспеченности,
другие программы
Достаточно просто рассчитать нормативы расходов на социальную помощь. А вот сама система социальной защиты требует серьезного переосмысления, поскольку грозит превратиться в мощный насос для выкачивания бюджетных средств с сомнительным результатом и рядом злоупотреблений, всегда сопровождающих «жалостливые» программы.
Стандарты на управление, содержание органов местного самоуправления рассчитать непросто, ведь нормирование деятельности служащих — чрезвычайно сложное дело, базирующееся скорее на политических критериях. Кстати, государственное управление — единственная функция, которая во Франции не подлежит планированию программно-целевым методом. Французы трезво решили, что ставить какие-то цели и критерии оценки по функции, где оценку эффективности деятельности дает избиратель, — это выхолащивать идею программно-целевого метода и подавать пример формального подхода к другим программам.
Почти безнадежным пока делом является разработка стандартов в сфере культуры. Трудно установить критерии, чем отличается клуб от дома или дворца культуры, какими должны быть нормативные штаты, какие стандартные услуги должны предоставляться на районном уровне, какие — на сельском, городском, что является показателем эффективности таких услуг. В общем, Министерству культуры не хватает настоящих бюрократов, которые бы занялись нормированием всего «хозяйства». А пока наша культура, к сожалению, будет продолжать получать крохи от бюджетного пирога.
Очевидно, что определение главных критериев качества услуг и формирование более четких стандартов их предоставления позволит по-новому взглянуть на финансирование многих отраслей и сдвинуть наконец с места их реформирование. Внедрение социальных нормативов четко очертит необходимость и условия осуществления реформы административно-территориального устройства. Вырисовываются также критерии образования административно-территориальной единицы: наличие полного набора бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, и их загруженность на уровне, предусмотренном социальными стандартами.
Захочет ли Министерство финансов стать локомотивом в этой и ряде других реформ? Если исходить из того, что бюджетная реформа — единственная начавшаяся — дала положительные результаты, особенно в начале, но не была поддержана изменениями в других отраслях, то особого энтузиазма среди чиновников ожидать не следует. Однако именно у этого министерства есть очень серьезные аргументы, чтобы стимулировать реальные, а не бутафорные реформы в стране. И органы местного самоуправления могли бы стать ему союзниками.
Ведь если не мы, то кто же?