Сложно не проникнуться праведным гневом премьер-министра Юлии Тимошенко, узнав о принятом 20 января решении НБУ выделить очередные 3 млрд. грн. банку «Надра». В результате общий объем предоставленного этому учреждению рефинансирования превысил 10 млрд. грн. Шутка ли, эта сумма сопоставима с годовой недоимкой Пенсионного фонда Украины!
Выделяя столь гигантскую помощь, Нацбанк до сих пор не ввел в банк «Надра» временную администрацию, ограничившись назначением куратора. И проявляет слишком подозрительную доверчивость, принимая в качестве гарантии возврата денег честное слово бизнесмена по фамилии Фирташ, еще даже не вступившего в права владения банком.
Конфликт интересов внутри Нацбанка, совмещающего функции кредитно-денежного регулятора и банковского «надсмотрщика», снова проявился в самом невыгодном для ведомства свете. Никак не мотивируя свои действия, чиновники НБУ снова подставились — и это привело к очередной яростной атаке на позиции монетарного ведомства. Уже на следующий день было опубликовано открытое обращение Кабмина к президенту, в котором Нацбанк обвиняется во многих смертных грехах и называется виновником едва ли не всех бед в стране.
Кабмин уже оспорил в суде решение НБУ о рефинансировании отдельно взятого банка. Поводом для этого стало невыполнение Нацбанком нормы закона о госбюджете на 2009 год (ст. 86), обязывающей его согласовывать порядок рефинансирования с правительством. Примечательно, что легитимность как раз этой нормы глава государства сейчас оспаривает в Конституционном суде.
Премьер-министр выступила с новыми публичными обвинениями в адрес руководства НБУ, президента страны и его окружения. Фракция БЮТ собрала 155 депутатских подписей за проведение на следующей неделе внеочередного заседания парламента, в ходе которого намерена не только требовать отстранения Стельмаха от выполнения обязанностей председателя НБУ, но и инициировать рассмотрение вопроса о начале процедуры импичмента президента.
Ну а общество, тем временем, остается заложником вредоносного конфликта между различными ветвями власти. Из конфликта нет хорошего быстрого выхода. В случае победы правительства можно ставить крест на таком понятии, как независимость Национального банка. А политический иммунодефицит монетарного ведомства, распоряжающегося денежным станком, при нынешней бюджетной дефицитности угрожает катастрофическими инфляционными последствиями.
С другой стороны, идею независимости Нацбанка больше всех дискредитирует само его руководство, чрезмерная закрытость которого продолжает разрушать остатки доверия к национальной денежной единице и банковской системе и дает поводы для все новых обвинений.
Есть ли выход? Что мешает Нацбанку очиститься?
Сквозь мутное стекло
В нынешнем финансовом кризисе страшно не то, что курс доллара стали прогнозировать по звездам. И даже не то, что банкиры не уверены в будущем вверенных им денег, а премьер-министр делает одно резкое заявление в адрес банковского регулятора за другим. Более всего пугает позиция Национального банка, от которого во многом зависят все денежные показатели, начиная с валютных курсов и заканчивая стоимостью кредитов.
Любящий таинственность глава НБУ Владимир Стельмах в условиях кризиса не изменил своим традициям: монетарный регулятор не пытается внести ясность в сумятицу курсовых и ценовых ожиданий. Такая непрозрачность противоречит мировым тенденциям и, согласно последним исследованиям, не лучшим образом сказывается на эффективности монетарной политики.
Без сюрпризов
Непрозрачность была популярной среди центральных банков мира в 50-е годы прошлого столетия — тогда считалось, что неопределенность по поводу движения процентных ставок повышает ликвидность. Но в связи с развитием финансовых рынков и инструментов подобные аргументы утратили смысл. В 90-е годы центробанки начали публично объявлять целевые ориентиры по инфляции и становиться все более предсказуемыми. Американская Федеральная резервная система (ФРС) с 1994 года стала оповещать рынки о движениях своих процентных ставок, созданный в 1998 году Европейский центральный банк (ЕЦБ) изначально делал ставку на прозрачность и активные коммуникации с общественностью.
Смену тренда отражают две цитаты Алана Гринспена. «Став главным банкиром, я научился бессвязно бормотать. И если я кажусь слишком понятным, значит, вы меня неправильно поняли» (1987 год). «Открытость — это обязательство центрального банка перед обществом» (2002 год).
Какой центральный банк можно считать прозрачным? Чтобы ответить на этот вопрос, экономисты выделили пять аспектов: политическую, экономическую, процедурную, операционную прозрачность и прозрачность решений.
Политически прозрачным считается центральный банк, который преследует четкую цель, выраженную в цифрах. Например, для Европейского центрального банка и Национального банка Швейцарии такой целью является годовая инфляция в пределах 2%. Перечень задач Национального банка Украины в Основах денежно-кредитной политики на 2009 год занимает несколько страниц, но никаких конкретных обязательств регулятор на себя не берет. А конституционный долг НБУ — обеспечение стабильности гривни — в последнее время выглядит формальностью.
Экономическая прозрачность охватывает обнародование статистических данных, используемых при принятии решений, прогнозные модели и собственно прогнозы центрального банка. Со статистикой проблем нет: на сайте НБУ можно найти самые разные по периодичности сведения. Зато своими прогнозами ведомство с широкой публикой не делится. И этим отличается от тех же ФРС и ЕЦБ, на сайтах которых можно найти не только подробные аналитические выкладки о перспективах мировой экономики в этом году, но и стенограммы выступлений руководителей о будущем кризиса. Из высокопоставленных чиновников НБУ на прогнозы (к слову, редко сбывающиеся и редко совпадающие с заявлениями Стельмаха) не скупится только заместитель главы Александр Савченко.
О процедурной прозрачности судят по наличию в открытом доступе стратегии монетарной политики (у большинства ведущих центробанков мира такой документ есть), а также по сопровождению нововведений «минутками» (фактически — протоколами совещаний, на которых были приняты соответствующие решения) и результатами голосования. Прозрачность решений означает немедленное их объявление, разъяснение и описание возможных последствий, а операционная прозрачность — отчеты о достижениях и причинах отклонения от заявленных целей.
НБУ в последнее время расширил «ассортимент» аналитических публикаций: ежеквартальный монетарный обзор, ежемесячные записки по инфляции, ВВП, фондовому рынку. Зато отклонения от ориентиров если и комментируются, то своеобразно. Например, в декабре, после очередного обвала гривни, Владимир Стельмах просто развел руками — мол, курс вернется к обещанным отметкам, когда население вернет в банки свои валютные сбережения.
Причины того, что «минутки» и публичные разъяснения для Украины выглядят экзотикой, кроются в организационной структуре НБУ. В большинстве стран мира в центральных банках действуют комитеты монетарной политики, которые устанавливают процентные ставки (а те, в свою очередь, влияют на банковское кредитование и реальный сектор). Например, в Великобритании такой комитет собирается каждый месяц, его решения обнародуются сразу же, а «минутки» с пояснениями и результатами голосования — через две недели.
В США Федеральный комитет по операциям на открытом рынке для определения межбанковской ставки (federal funds rate) заседает восемь раз в год. По итогам заседаний он обнародует решение по ставке, его обоснование, результаты голосования и подборку макроэкономических рисков. В Китае, где действует другой монетарный режим, комитет монетарной политики собирается ежеквартально.
В нашей стране вместо комитета монетарной политики у центрального банка есть Совет — орган с непонятными функциями и полномочиями. Решения в НБУ принимаются, по сути, единолично (что не распространено в мире), а Совет фактически не имеет никаких рычагов влияния на ключевые решения, принимаемые Национальным банком в кредитно-денежной сфере (пример — проигнорированное правлением НБУ вето на решение о ревальвации летом 2008-го) и не способствует большей прозрачности.
Понятный, еще понятнее…
Оценивая центральные банки по каждому из пяти критериев открытости, исследователи время от времени анализируют мировые тенденции. Первое, на что они обратили внимание, — это позитивная динамика во всех уголках мира. Стремясь быть понятными, монетарные регуляторы публикуют все больше отчетов и комментариев, чаще проводят пресс-конференции. При этом одним из главных каналов коммуникаций с обществом стал Интернет. По данным Банка международных расчетов, в 2006 году в сети присутствовали 159 центральных банков, тогда как в 1996-м — всего 10.
Результаты налицо: весь мир знает, на сколько и когда ФРС поднимет процентную ставку. А простая опечатка в пресс-релизе американского центробанка способна вылиться в настоящую панику и бешеные скачки биржевых котировок.
На первый взгляд, НБУ не выпадает из общей тенденции: ведомство взялось публиковать больше аналитики и совершенствовать свой сайт, обнародовало проект Зеленой книги «Как укрепить роль НБУ в обеспечении ценовой стабильности», в котором поднимается вопрос коммуникаций. Но на самом деле достижения команды Стельмаха сомнительны. Пресс-конференции в Нацбанке стали большой редкостью, а интервью главы — вообще чем-то немыслимым. А без публичности руководителя аналитические изыски клерков центробанка стоят немного.
Нергиз Динсер (Государственная плановая организация Турции) и Барри Эйхенгрин (Университет Калифорнии) в позапрошлом году назвали самыми прозрачными из сотни изученных центральные банки Новой Зеландии, Швеции, Великобритании, Чехии, Канады, еврозоны и Филиппин. По их оценкам, средний индекс прозрачности вырос с 3,4 в 1998 году до 5,2 в 2005-м. При этом в ряде развивающихся стран (Бразилия, Таиланд, Филиппины) центральные банки существенно продвинулись в направлении открытости, чтобы оградить себя от влияния политической нестабильности.
А НБУ с тремя баллами из пятнадцати возможных оказался самым непрозрачным в Европе, после российского и хорватского центральных банков. Мировыми лидерами по непрозрачности стали монетарные ведомства Бермудских Островов, Эфиопии и Кувейта, получившие по баллу.
Сильвестер Эйджффингер из университета Тилбурга и Петра Джераатс из университета Кембриджа, исследовав девять самых значимых на валютном рынке центробанков, пришли к аналогичным выводам. Так, в их отчете лидерами стали все те же Новая Зеландия, Швеция и Великобритания.
Хорошего понемногу
Во всех упомянутых исследованиях самыми прозрачными признаны центральные банки из развитых стран, сосредотачивающие свои усилия на обеспечении ценовой стабильности (такой монетарный режим называется инфляционным таргетированием). В этой связи нельзя не задаться вопросом: а стоит ли Украине копировать западные модели центрального банкинга, особенно сейчас, когда эти модели дискредитировали себя мировым финансовым кризисом? И зачем рядовым украинцам, озабоченным лишь судьбой своих кровных, обилие информации от Нацбанка?
По поводу того, нужна ли прозрачность вообще, эксперты единодушны. Коммуникации — ключевой инструмент управления экономическими ожиданиями населения и бизнеса. При этом чем ниже, скажем, инфляционные ожидания, тем меньше и сама инфляция. Прозрачность повышает уровень доверия к центральному банку и дает ему возможность более эффективно управлять денежной массой. По оценкам исследователей из университета Тилбурга, повышение прозрачности центробанка обеспечивает снижение стоимости денег в экономике.
В то же время избыток информации может сбить людей с толку. Понимая это, экономисты попытались определить оптимальный уровень открытости. Эйджффингер со товарищи, изучив взаимосвязь между инфляцией и прозрачностью, пришли к выводу, что для стран Организации экономического сотрудничества и развития оптимальный индекс прозрачности составляет 7,5 (из 15 баллов). Это значит, что, к примеру, Банк Англии и ЕЦБ уже и так чересчур прозрачны, тогда как центральным банкам emerging markets еще есть над чем работать.
Разумеется, тезис «все хорошо в меру» справедлив и в отношении раскрытия информации, особенно в кризисный период. Центральному банку, поддерживающему фиксированный валютный курс, глупо рассуждать о падении своих золотовалютных резервов, а любому регулятору не стоит сильно откровенничать о проблемах у банков. В целом банковский надзор — более засекреченная сфера, чем монетарная политика. К примеру, регуляторы не разглашают объемы рефинансирования, выданного отдельным банкам. Хотя продвинутые кредиторы последней инстанции подробно расписывают условия своих программ, чтобы не прослыть замешанными в коррупции.
НБУ такой участи избежать не удалось: достаточно мутная история с рефинансированием банка «Надра», получившего от банковского регулятора уже более 10 млрд. грн., получила громкий резонанс. Юлия Тимошенко не права в том, что сделала рефинансирование — исключительную функцию центральных банков — предметом политических торгов. Другой вопрос, почему это стало возможным. Разве возникло бы столько претензий к прозрачному центральному банку, в равной степени открытому для всех своих подопечных?
Отношения с правительством характеризуют независимость центробанка. Независимость и прозрачность не всегда ходят рука об руку, однако свидетельством прозрачности считается формальная договоренность с исполнительной властью (к примеру, в виде меморандума о совместных действиях). Но ни в коем случае не публичное выяснение отношений.
Особенности национальной прозрачности
Таким образом, коммуникации центробанка должны быть направлены, прежде всего, на повышение уровня доверия к нему. Для начала нужна четкая цель. Развивающимся экономикам не обойтись без номинального якоря (макроэкономического показателя, который фиксируется на определенном уровне), ведь в условиях курсовой и ценовой неопределенности гражданам сложно планировать свои расходы, а предприятиям — инвестиции.
Украина отказалась от якоря в виде обменного курса, будучи не готовой к таргетированию инфляции (установлению целевого уровня индекса потребительских цен). Поэтому Международный валютный фонд при выдаче своего кредита на 16,4 млрд. долл. предложил Нацбанку в переходный период контролировать темпы роста денежных агрегатов. И в этом кроются сразу две проблемы.
Во-первых, очень уж большие сомнения вызывает полезность догматической реализации в Украине монетаристских идей, пик популярности которых пришелся на 70-е годы прошлого века. А во-вторых, объяснения по поводу действующего у нас монетарного режима должны исходить не только от экспертов фонда, но и от Нацбанка.
Но здесь ситуация доходит до абсурда. В начале лета прошлого года на простой вопрос журналистов «перешла ли страна от режима фиксированного валютного курса к управляемому плавающему» Владимир Стельмах отвечал в лучших традициях Гринспена на заре карьеры. И если летом вне стен Нацбанка еще были люди, убежденные, что «деньги любят тишину», то в кризисных условиях все изменилось.
Непонимание того, что происходит с долларом и банками, повергло украинцев в истерию. Многие ринулись покупать дорожающую валюту и забирать вклады из банков, повинуясь лишь иррациональному страху. Предприятия стали сворачивать проекты и отказываться от контрактов не только из-за реальных финансовых проблем, но и из-за курсовой неразберихи. Согласно последнему исследованию деловых ожиданий (проводимому Нацбанком ежеквартально), в ближайшие 12 месяцев руководители предприятий ожидают ухудшения экономической ситуации, дальнейшую девальвацию гривни и инфляцию. При этом пятая часть респондентов связывает повышение цен с действиями НБУ…
Конечно, обвинять Нацбанк во всех бедах нельзя. Но также нельзя не признать, что разъяснительная работа и выступления внушающего доверие главного банкира могли бы предотвратить серьезные проблемы. Атака на гривню не была бы столь мощной, если бы люди верили в способность НБУ удержать курс.
Вокруг того же банка «Надра» не было бы столько инсинуаций (губительных и для него, и для всей банковской системы), если бы центральный банк четко объяснил свою позицию.
На этом фоне призыв Стельмаха вернуть вклады в банки для стабилизации курса выглядит верхом цинизма: без реанимации доверия к регулятору никакие заоблачные проценты не подвигнут население нести деньги на депозиты.
Впрочем, выстроить репутацию Нацбанка как прозрачного учреждения, видимо, сможет уже только новый его руководитель.