Достигли пика ежегодные предвиденные-непредвиденные дебаты относительно принятия бюджета на следующий год. Сколько в это время у политиков и членов правительства выливается лишнего адреналина в кровь, у скольких повышается давление и обостряются болезни (ведь абсолютное большинство понимает, насколько важно для государства принятие «финансового кодекса»), но в конце концов с поправками, отдельными дополнениями бюджет-бедолага все же принимается и начинает работать. А вот как работать — это уже дело другое.
Все мы понимаем, что сейчас наше государство — бедное, лишних средств взять негде. И вообще странно, что мы еще как-то живем и дышим, особенно в регионах, особенно в отдаленных населенных пунктах и т.п. Там недостатки нашего государственного бюджета, а скорее, принципы его распределения ой как хорошо видны, и каждая неправильно распределенная копейка бьет крестьянина или горожанина отсутствием тепла, воды, света, разрушенным домом... Посмотрите на наши города — как бы мы их ни подкрашивали, видно, что рядом — нищета... И снова мысли «лепятся» к бюджету: а может, наши заработанные копейки можно и нужно делить как-то иначе, эффективнее, более целесообразно и адресно, и тогда что-то все-таки сдвинулось бы с места, какие-то проблемы и на местном уровне начали бы решаться?
Все это давно уже — головная боль мэра Львова Василия Куйбиды, у которого с тем бюджетом или, скорее, с его отсутствием большие проблемы (наверное, как и у остальных глав областных городов, районных центров, других территориальных общин). Поэтому ему слово.
— Василий Степанович, какой бюджет нужен городу? И на каких основах он должен формироваться?
— Как городской глава я считаю, что лучший бюджет тот, который позволяет провести расходы не только на содержание городского хозяйства (а следовательно предоставлять качественные услуги жителям), но и на развитие города. Если город не развивается — он разрушается, деградирует. Что мы и увидим сегодня во многих украинских городах и населенных пунктах.
— Но, наверное, тех средств сегодня у государства просто нет…
— На мой взгляд, нынешняя ситуация, когда в государственном бюджете происходит сверхцентрализация средств, уже не устраивает Украину. Разумеется, государство находится сейчас в так называемом переходном периоде, то есть нужны деньги на проведение реформ. Эти реформы можно проводить свыше, снизу, а можно с двух сторон синхронно. И это — наилучший вариант. Ибо, если верхи проводят реформу, концентрируя для этого все ресурсы в своих руках, а низы не принимают в этих процессах участия, то нетрудно предусмотреть судьбу таких реформ. А для того, чтобы низы были заинтересованы в реформировании, нужно часть ресурсов отдать вниз. Кроме того, свои проблемы (и как их решать) лучше знают все-таки на местном уровне, а не сверху.
За 10 лет в своем государстве мы децентрализовали политику (создали свыше ста партий), экономику (появился негосударственный сектор), а вот в финансах такая децентрализация не состоялась. Конечно, основный стержень должен быть в руках государства, но нынешняя беда в том, что и сегодня, как в старые коммунистические времена, сохранились одни и те же подходы к формированию бюджета и его распределению. И хотя в законе о местном самоуправлении, Конституции Украины речь идет о создании материально-финансовой базы местного самоуправления, при формировании бюджетов всех уровней фактически остался один и тот же принцип «матрешки», когда совет низшего уровня подчиняется совету высшего. Это — очевидное несоответствие основным документам. И, по моему мнению, нужно снять это разногласие. Я приверженец децентрализации в финансовой сфере и считаю, что за каждым уровнем самоуправления должна быть закреплена собственная доходная база, чтобы на самом деле можно было почувствовать себя хозяином на своей земле. И, конечно, отвечать за свое хозяйствование. Сегодня же тяжело назвать хозяином того, кому кто-то другой планирует и распределяет его расходы. Это не хозяин, это простой исполнитель чужой воли. По большому счету, собирать сессию городского совета и утверждать бюджет города после того, как областной совет утвердил бюджет области, все сосчитал — и расходную часть бюджета для города, и виды налогов, их количество и тому подобное, — уже нет никакого смысла. Это обычная проформа, которая ничего не меняет.
А менять нужно саму систему. Я прекрасно понимаю, что немного окажется членов правительства и управленцев, которые бы добровольно захотели поделиться своими функциями в пользу местного самоуправления, а тем более ресурсами. Нужно, чтобы этот шаг сделал или законодатель, или Президент соответствующим законом, соответствующими указами, программами. Тогда бы этот процесс пошел. Мы бы имели уже сегодня крепкие территориальные общины, и у нас не было бы столько хлопот в населенных пунктах. Можно было бы говорить и об их развитии. Нужно больше доверять людям.
Скажем, за территориальными общинами минимум на 4 года (на срок действия совета) должны быть закреплены постоянные налоги и взимание для выполнения собственных функций. Это даст возможность городскому совету, городскому главе прогнозировать доходы города на довольно значительный срок, делать долгосрочное планирование, корректировать его и выполнять. Сейчас же, когда нам постоянно изменяют виды налогов и взиманий, их проценты, то все наши наработки просто теряются.
— Принцип децентрализации в формировании госбюджета, который вы отстаиваете, был на первых порах заложен и в проекте бюджета 2001 года, где предусматривалось предоставить 682-м областным и районным городам статус самостоятельных бюджетных городов с сохранением у них пяти сверхнормативных поступлений средств. Это вызвало негодование областной элиты, и сегодня мы видим, что бюджет сформирован, как и ранее, из 27 составляющих. То есть «воз и ныне там...»
— Это — вопрос времени, ведь, по моему мнению, старая система перспектив не имеет. Практически все развивающиеся страны уже отказались от такой вертикали. Там сразу же в государственном бюджете закладываются нормативы отчислений для всех разграниченных территорий, и все уровни независимы один от другого. Тогда каждый ощущает себя хозяином и, главное, нет конфликтов между различными уровнями. Предостережение может быть в том, учтены ли определенные особенности территорий. То есть, чтобы формировать бюджеты таким образом, нужно, кроме общих стандартов для всех территорий, учитывать показатели или коэффициенты каждой отдельной общины. В связи с этим в Кабмине или другом центре нужно создать специальную информационную базу. Сделать это не трудно — в областях, да и в Киеве такие данные преимущественно уже систематизированы. Конечно, никто не застрахован от ошибок, могут они быть и в создании идентифицированных бюджетов территорий, особенно на первых порах. Поэтому нужно предусмотреть механизмы, которые бы эти ошибки быстро устраняли. Скажем, следовало бы предусмотреть специальный фонд на уровне области или того же Кабмина, который позволял бы, перераспределив деньги, устранять недостатки или учитывать определенные особенности. Если они не были учтены на первом этапе. Кстати, я понимаю в этом вопросе глав облсоветов и глав обладминистраций. Они на протяжении многих лет пользовались одними и теми же рычагами в отношениях с территориями: концентрировали в областном бюджете как можно больше средств и через их перераспределение на протяжении года влияли на органы местного самоуправления. Иногда это кажется очень нелогичным, когда, например, изымали с территориальной общины доходы, перечисляли их в областной бюджет, а потом через трансферты возвращали те же самые деньги общине. Лойка будто бы небольшая, но таким образом часть глав обладминистраций предпочитала работать со своими территориями. По моему мнению, сегодня должны быть не диктаторские, а партнерские отношения. Кое-кто из глав обладминистраций не понимает и не видит тех новых рычагов, поэтому, естественно, у них появляется недоверие к тому новому, которое предлагается, всеми силами они стараются этого не допустить. Хотя я общался со многими главами администраций, и они официально заявили, что поддерживают новый способ формирования бюджета. Он нормальный. Однако, как видим, пока что победила иная точка зрения.
Хотя как первый шаг можно было бы предусмотреть не 682 бюджета, а, скажем, 50, сосчитав бюджеты областей и областных центров. И посмотреть, насколько такой подход оправдан. Это дело новое, и поэтому необходимо предвидеть много вещей, в том числе и механизм исправления ошибок, о котором я уже говорил. Считаю, что если бы все это было сделано, Президент поддержал бы такую позицию.
— А пока что придется, как и всегда, иметь непростые отношения с областным советом, администрацией, выбивая средства для города уже на следующий год?
— Да. Поэтому судьба региона или города не может зависеть, например, от двух человек — договорятся они или не договорятся. Должна работать система, которая заставит людей, возможно, этого и не желающих, поступать так, как будет лучше для государства, региона. Сегодня система, скорее, работает на то, чтобы появлялись подобные противостояния между областным центром и областью, между городским главой и председателем облсовета, облгосадминистрации. И это неправильно. Должны приниматься такие законы, которые нас объединяли бы, а не разъединяли. А поскольку нет устоявшихся правил игры, то чаще всего действуют другие факторы. Нередко они становятся причиной обвинений, домыслов и т. п., которые, в свою очередь, провоцируют столкновения между руководителями разных уровней. Считаю, что в такой ситуации должна быть прозрачная, понятная для всех формула формирования бюджетов территориальных общин или районов. Мы можем взять за 10 лет и посмотреть, как формировались бюджеты местные и областные. По разным областям. Выступая на всех уровнях за демократию, на словах отстаивая демократические принципы организации общества, управления и т. п., — при формировании бюджета об этом все забывали, средства, как правило, концентрировались в раде высшего уровня. Городской общине очень тяжело «выбить» заработанные ею же деньги еще и в связи с противоречиями, заложенными в формировании самого областного совета и местных бюджетов. Так, в соответствии с законом, областной совет представляет общие интересы территорий общин, и количество депутатов от каждой общины пропорционально численности населения этих общин. Таким образом, например, Львовский областной совет состоит из 90 депутатов, три из них представляют город Львов. Вполне достаточно, если существуют четкие «правила игры», если снизу программы жизнеобеспечения города делегируются вверх, а облсовет принимает решение об их финансировании. Тогда для контроля над их выполнением достаточно трех депутатов. Но сегодня, к сожалению, законодатель оставил старую систему формирования бюджета: именно область решает и устанавливает нормативы отчислений для города. И три депутата против 87 (каждый хочет выбить больше для своей территории) ничего существенного в такой ситуации сделать не могут.
А теперь давайте посмотрим, какой процент в областном бюджете составляют налоги, собранные в областном центре. В разных регионах эти цифры разные, но не менее 50%. Во Львове — это 67%. Таким образом, бюджет области состоит на 67% из средств, собранных в областном центре. А когда область распределяет эти средства, тому же областному центру остается сплошь и рядом даже меньше, чем нужно для выживания. Так, в 1998 году нам оставили 32% средств, собранных во Львове, в 1999-м— 18,9%, в текущем — около 17%. Между тем проблем в городе все больше, а поступления уменьшаются. Убежден: каждый городской глава скажет, что нужно делиться своими доходами, т.к. есть в области депрессивные районы, есть не имеющие промышленного потенциала и т.п. Правильно. Но принципы такого раздела должны быть понятны и справедливы, они должны поощрять доноров работать лучше и, следовательно, получать больше прибыли. Тогда можно и делиться. Если же устанавливаются такие пропорции, что выигрывает реципиент, а не донор, то исчезают стимулы к улучшению труда. Такое противоречие объективно существует сегодня, и законодатель, по-видимому, должен его устранить. Поскольку это приведет к еще большей беде.
— Такие беды, особенно в последнее время, мы видим на каждом шагу. Во Львове — это перебои с теплоснабжением, водой, разрушение и уничтожение уникальных памятников архитектуры...
— Такая или подобная ситуация не только во Львове. Можно взять любой город, и мы увидим, что и там состояние водопроводно-канализационного хозяйства вызывает большое беспокойство. То же можно сказать о теплотрассах и т.п. Может ли похвастаться какой-то город (кроме Киева), что за это время он обновил свой транспортный парк? Во Львове в течение 11 лет не было куплено ни одного трамвая. Автобусы и троллейбусы имеем. Хорошо, что у нас ЛАЗ, но наша большая «головная боль» — это действительно обеспечение населения водой, теплом, отвод стоков. Изношенность этих систем во Львове чрезвычайно высока. А денег — маловато. Так, в этом году на все жилищно-коммунальное хозяйство Львова предусмотрено 2,8 млн. грн., а только на освещение города нам нужно 3 млн. грн. в год. То есть на остальное не остается ни копейки. Что с этим городом может произойти, понимаем. И чтобы как-то удержать ситуацию, приходится изыскивать дополнительные средства, а это также приводит к определенным негативным последствиям: всегда так было, что источники дополнительных средств обязательно в следующем году вносились в бюджет и повторялась та же ситуация.
Поэтому сегодня, чтобы дать более низким уровням хотя бы минимальную возможность проводить такие изменения, следовало бы внести такую норму в закон о государственном бюджете, в соответствии с которым областной бюджет не превышал бы 30% от сведенного бюджета области. То есть запретить сверхконцентрацию средств в руках области. Мы стремимся также, чтобы и сверху на уровень регионов пришло перераспределение средств. По крайней мере, 40% денег должно прийти в регион. Тут можно было бы попытаться как-то выжить. А вообще, я убежден, что будущее — за местным самоуправлением, и рано или поздно в Украине обязательно появится критическая масса политиков, управленцев, которые понимают необходимость изменений в финансовом секторе и смогут их реализовать. Только нужно вовлечь в этот процесс как можно больше умных, деятельных людей, не дать им оставаться в стороне, ведь если есть только небольшая группа реформаторов, пытающихся что-то сделать, то процесс трансформации общества растягивается на длительный период. А все это можно ускорить. Один из способов такого реформирования заключается в том, чтобы часть функций, компетенций сверху отдать вниз вместе с соответствующими ресурсами.
— И последний вопрос. Без недостаточного финансирования, государственной поддержки Украина может потерять историческое достояние — центральную часть Львова. Несколько архитектурных памятников мы уже утратили навсегда.
— Да. Несколько памятников архитектуры в центре Львова разрушены, они просто рухнули. И мы ничего не могли сделать, поскольку не имели средств для восстановления или хотя бы снятия острого аварийного состояния. Эти дома были памятниками архитектуры государственного значения, внесены в государственный реестр, но средства на их капитальный ремонт тогда не выделялись, а законодательство не позволяло передавать в частные руки. Что касается памятников архитектуры местного значения, то еще в 1995 году городской совет принял решение об их приватизации. Но тут возникает дополнительный сложный вопрос — отселения людей. В 50-е годы многие памятники архитектуры были приспособлены под жилье, превращены в коммунальные квартиры. И сегодня, кроме того, что нужны большие средства для сохранения и ремонта этих памятников, необходимы деньги и для отселения людей. Возникает еще одна проблема: после завершения ремонта бывшие жители квартир, по закону, имеют право туда возвратиться. Так вот попытайтесь найти охотников приватизировать такие дома, вложить в них огромные средства и не иметь из этого никакой выгоды, ведь и спустя 100 лет новый собственник не возвратит вложенных средств, беря даже плату за аренду или квартиру.
А несколько зданий мы, к сожалению, потеряли. Хорошо хоть, что стоявшие рядом дома, тоже памятники архитектуры, устояли. Мог, по предположению научных сотрудников, сработать «принцип домино», и в один день вся центральная часть города рухнула бы. Просто ужас. Так что у нас появились дополнительные большие хлопоты.
В соответствии с указом Президента, сделали все, чтобы центр Львова был внесен в мировое культурное наследие ЮНЕСКО. Наработана программа сохранения центральной части города, которая утверждена постановлением КМ. Но уровень финансирования этих и иных программ недостаточен. В основном и отселение жителей из аварийных домов в центре происходит за средства города. В прежние годы принимаемые Кабмином постановления финансировались на 10—20%, и, таким образом, проблемы в центральной части Львова накапливались. Ситуация изменилась к лучшему в нынешнем году, средства на ликвидацию аварийного состояния домов поступают. И я рад тому, что можем что-то делать, ведь у нас обязательство не только перед своим государством, но и перед всем миром.
— Поддерживает ли материально европейское сообщество наш город?
— Они готовы помочь и выделить средства на конкретные объекты, но при условии, что сначала увидят большую заинтересованность в этом нашего государства. Поэтому я надеюсь, что соответствующая строка в госбюджете Украины относительно сохранения памятников архитектуры во Львове все-таки появится, ведь это будет иметь большое значение для международных организаций, желающих помочь Львову.