Совершенствование отношений между государственным и местными бюджетами относится к приоритетным задачам бюджетного процесса. Именно в этой области лежат основные противоречия между парламентом и правительством, различными партиями, Киевом и областными центрами. Поскольку формирование бюджета-01 уже завершено, нам следует уже сегодня, не откладывая, начать серьезный разговор о бюджете 2002 года. Существующие бюджетные проблемы настоятельно требуют разрешения, поскольку старые подходы уже не могут эффективно работать в условиях изменяющихся форм собственности, производственных отношений и социальной структуры общества.
Следует отметить, что в текущем году процесс реформирования межбюджетных отношений уже сдвинулся с мертвой точки. Ко многим составляющим бюджетного процесса можно применить слово «впервые».
Впервые за все последние годы Минфином была предложена единая методика расчетов доходов и расходов местных бюджетов:
— при расчете доходов административно-территориальных единиц применялись индексы налогового потенциала на базе фактических поступлений в 1998—1999 годах от той части доходных источников, которая закреплена за местными бюджетами;
— определение расчетных объемов расходов местных бюджетов осуществлялось на формульной основе, по каждой функции на базе интегрирующих показателей — в расчете на одного жителя, на одного ученика, одного получателя социальных услуг и пособий.
Впервые регионам была дана возможность ознакомиться с расчетами по другим областям и сделан первый шаг к обеспечению открытости и прозрачности бюджетного процесса. Впервые в прогнозных показателях —практически на уровне стопроцентного удовлетворения потребности — учтены ассигнования на компенсацию льгот ветеранам войны и жилищных субсидий населению в части расчетов за энергоносители и жилищно-коммунальные услуги и предложен механизм расчетов по этим направлениям расходов за счет целевых субвенций из государственного бюджета, что позволит снять то напряжение, которое ежегодно испытывали местные бюджеты.
Многие из этих новаций приняты по предложениям Луганской облгосадминистрации и областного совета, которые уже в течение двух последних лет при формировании бюджета Луганской области используют формульный подход и единую методику при расчетах межбюджетных отношений между областным бюджетом и бюджетами городов и районов.
Области удалось обеспечить практическое выполнение поступлений в консолидированный бюджет, причем подавляющее большинство ресурсов поступило в денежной форме. Так, из 721,6 млн. грн. поступлений по состоянию на 1 октября 2000 года 719,6 млн. (или 99,7%) поступило в виде денежных ресурсов (для сравнения: на тот же период прошлого года из 658 млн. грн. поступлений лишь 433 млн. были в денежной форме, что составляло лишь 65,8%).
Ускоренными темпами увеличивались доходы населения; задолженность по зарплате в бюджетной сфере снизилась с 24,8 млн. грн. в начале 1999-го до 9,0 млн. по состоянию на 1 января 2000 года и дальше до 1,1 млн. грн. к 1 октября. Задолженность по финансированию выплат пенсий и других социальных выплат снизилась с 247,2 млн. грн. в начале 1999 года до 147,9 млн. в начале 2000-го и к октябрю была полностью ликвидирована. Существенное влияние на уровень мобилизации ресурсов в местные бюджеты имеют и недавно принятые законодательные и нормативные акты. Так, например, на упрощенную систему налогообложения перешли в 1999 году 733 субъекта предпринимательской деятельности, а за девять месяцев нынешнего года — почти 1300.
Однако это только первые шаги коренных преобразований в бюджетно-налоговой сфере, и, безусловно, процесс совершенствования должен быть продолжен. Реформирование системы межбюджетных отношений будет обречено на неудачу, если не создать достаточно простой и понятный механизм межрегионального перераспределения государственных доходов и выравнивания доходов местных бюджетов, позволяющий регионам отстаивать свои права.
Проект Бюджетного кодекса, по сути, предполагает закрепить взаимоотношения центральных и местных органов власти на основе неформальных договоренностей с Киевом. Только если раньше шел «торг» по поводу более высоких нормативов отчислений от общегосударственных доходов и субсидий, то при наличии формулы, в основе которой лежат прошлые доходы, это будет торг о невозможности получить те же объемы поступлений, как и в прошлые годы, в связи с изменившейся экономической ситуацией. Даже в отсутствие Налогового кодекса нам требуется на среднесрочной основе определить, какую долю от совокупных поступлений регион сможет оставлять в своем распоряжении. Луганская область крайне заинтересована в такого рода ясности, поскольку область не относится к числу «богатых» и каждый источник должен быть тщательно взвешен, чтобы чрезмерными усредненными нормативами не задавить начинающего производителя.
Решение государственных задач — эффективного функционирования украинской экономики и роста благосостояния — предполагает не только строгий контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, но и, что не менее, а может быть, более важно, использование средств с учетом интересов жителей конкретного региона. Не секрет ведь, что ситуация в некоторых областях по целому ряду социальных показателей значительно хуже, чем в среднем по Украине. Например, Луганская область занимает четвертое место по числу пенсионеров (в расчете на 1000 жителей — 323 при среднем по Украине — 291). Больше их только в Черниговской, Черкасской и Винницкой областях. При этом уровень занятости населения в возрасте от 15 до 70 лет (согласно последним материалам выборочного обследования экономической активности населения, проведенного по методологии Международной организации труда) составляет 55,6% при среднем по Украине 62,8%. Т.е. число пенсионеров в области на 11% выше при том, что уровень занятости на 13% ниже, чем в среднем по стране. По числу врачей и среднего медперсонала показатели области не превышают 90% средних по Украине. Следовательно, практическая реализация стратегии формирования социально направленного бюджета объективно требует более высокого финансирования из бюджета области соответствующих расходов. Совершенно ясно, что интересы региона, среди жителей которого преобладают пенсионеры, отличны от интересов региона с высокой долей детей. Еще более существенными будут различия в финансовых потребностях административно-территориальных единиц разного уровня (например, крупных городов, нуждающихся в высоких текущих расходах на содержание объектов инфраструктуры, и сел, которые нуждаются в инвестициях в создание такой инфраструктуры).
Сегодня тезис о социальной направленности бюджета может быть практически реализован при условии максимального приближения бюджетных услуг к гражданам, т.е. передачи права решать соответствующие вопросы тому уровню государственной власти, на котором можно лучше всего узнать и учесть интересы населения. В нынешних сложных финансовых условиях реальное расширение самостоятельности местных органов власти — реальный путь роста благосостояния жителей.
Это позволит также максимально включить механизмы заинтересованности в регионах и на местах в поиске эффективных вариантов использования средств как на стадии бюджетного планирования, так и в процессе реализации принятых решений.
В качестве возможных предложений Луганской облгосадминистрации к проблематике формирования бюджета Украины на 2002 год укажем на следующие:
1. Необходимо создать рабочую группу по формированию бюджета на 2002 год из числа работников центральных органов исполнительной и законодательной власти с привлечением специалистов из регионов, которая начнет работу над формированием бюджета-2002 уже с января-февраля 2001 года, четко определив приоритеты, место и роль органов местного самоуправления в этом процессе.
2. Расходы местных бюджетов должны быть разделены по полномочиям, которые исполняют местные органы власти — по собственным полномочиям органов местного самоуправления (капитальный ремонт жилищного фонда местных советов, благоустройство, содержание органов местного самоуправления и т.п.) и делегированным государством (расходы на здравоохранение, образование, социальную защиту и т.п.), и сбалансированы по источникам финансирования этих полномочий.
3. В случае принятия правительством или Верховной Радой Украины нормативных документов, исполнение которых влечет за собой увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, обязательной нормой должна стать компенсация потерь местных бюджетов за счет государственного.
4. Расчет прогнозных показателей поступлений обязательных налогов и сборов производить по каждому региону, исходя из фактических поступлений по каждому источнику, используя методы экономического и математического анализа, с учетом корректирующих коэффициентов на изменение законодательства либо экономических условий, а также базы взимания указанных платежей.
5. Прогноз поступления доходов в целом по Украине должен производиться путем суммирования этих прогнозов по регионам, произведенных как по собственным, закрепленным на местном уровне источникам, так и по государственным налогам и сборам, а также с учетом следующих компенсаций, возвратов, дотаций, коррекций.
6. При определении расчетных показателей доходов по регионам обязательно должна быть обеспечена увязка с показателями программы социально-экономического развития региона.
7. Направление дальнейшего реформирования системы местных бюджетов — это увязка доходов местных бюджетов с их расходами на основе нормативного метода минимальной бюджетной обеспеченности на одного жителя, ученика, получателя социальных услуг. Расчетные показатели расходов, гарантируемых государством на 2002 год, должны осуществляться на основе социальных нормативов, разработанных и утвержденных в соответствии с законом Украины «О нормативах предоставления социальных услуг». Кроме того, например, при определении расходов на образование необходимо выделить элементы, которые должны быть определены прямым счетом, в частности расходы на содержание учреждений, переданных из госбюджета на местные уровни.
В завершение выскажем надежду, что начатый уже сегодня разговор позволит реально продвинуться в межбюджетных отношениях при формировании бюджетов следующих лет. Хотя задержка с принятием Налогового и Бюджетного кодексов, конечно же, крайне отрицательно сказывается на совершенствовании политики, требующей обеспечения открытости, прозрачности и единства в бюджетном процессе, справедливого распределения финансовых ресурсов государства между гражданами и отдельными регионами.
Подчеркнем: местные бюджеты крайне заинтересованы в нормативном среднесрочном закреплении доходных источников. Что, в свою очередь, позволит нормативно закрепить и расходы, создаст благоприятные для местных органов власти условия, чтобы оптимизировать структуру бюджетных учреждений и программ, реализовывать жесткий режим экономии ресурсов, препятствовать дальнейшему наращиванию задолженностей и, в конечном счете, укреплять предпосылки для стабильного экономического роста.