В октябре 2016 г. на ежегодной конференции британских консерваторов премьер-министр Великобритании Т.Мэй раскритиковала политику Банка Англии по покупке гособлигаций за то, что она способствует росту неравенства в доходах.
Через несколько дней после конференции председатель Банка Англии М.Карни заявил, что "эра независимости центробанков, похоже, начинает заканчиваться". Насколько же важна независимость центральных банков?
Для начала небольшое ретроспективное отступление. В 1951 г. Федеральная резервная система восстала против диктата Госказначейства и отказалась финансировать дефицит бюджета США (чтобы понять глубину проблемы, напомню, что тогда действовал золотой стандарт). Дело в том, что после Второй мировой войны Федрезерв под влиянием правительства удерживал долгосрочные процентные ставки на низком уровне, - для того чтобы правительство США имело возможность привлекать дешевые кредиты. К 1951 г. инфляция вследствие этого выросла почти до 10%. Нельзя сказать, что тот демарш ФРС увенчался безоговорочной победой, но Госказначейству пришлось изрядно умерить аппетиты. В итоге в 1951-м было подписано соглашение, в соответствии с которым Федрезерв и Госказначейство договорились возобновить независимость ФРС от федерального правительства. Именно с тех пор в мире стали привлекать внимание к вопросу независимости центральных банков.
Давление на центробанки со стороны руководителей государств не редкость. Например, президент США Р.Никсон оказывал в начале 1970-х годов давление на главу ФРС А.Бернса, пытаясь склонить его к проведению стимулирующей монетарной политики, которая бы способствовала экономическому росту в Штатах, результатом чего должно было стать переизбрание Никсона на новый срок. Аналогично в 1960-х годах президент США Л.Джонсон пытался влиять на главу Федрезерва У.Мартина. Период эскалации военных действий во Вьетнаме и президентская экономическая программа "Великое общество" привели тогда к резкому росту расходов федерального правительства США, что имело результатом не только позитивную экономическую динамику, но и инфляцию. Чтобы не допустить снижения курса доллара, Мартин несколько раз повышал ключевую процентную ставку. Но Джонсон выступал против, так как это не давало возможности выполнять его программу "Великое общество".
После экономического кризиса 1998 г. многие страны начали принимать законы о центробанках. За последние 20 лет центробанки практически всех стран ОЭСР, а также крупнейших развивающихся стран получили независимость от власти (за исключением Китая). На законодательном уровне была ограничена возможность финансирования центробанком обязательств правительства. Также были установлены новые порядки выборов главы центробанка, который стал не подотчетен избираемым политикам. При этом ЦБ по-прежнему должен объяснять властям и обществу, каковы его цели в отношении инфляции, и проводить консультации с правительством по этому поводу. Как правило, центробанк может свободно выбирать инструменты достижения поставленных целей.
Но в некоторых странах попытки ограничить независимость ЦБ начали предприниматься вскоре после законодательного ее закрепления. Например, в 2000 г. пытались законодательно гармонизировать работу Народного банка Польши и ЕЦБ, - польский ЦБ обязали консультироваться с правительством при определении целей по инфляции и валютной политике. Все было бы нормально, однако при этом были внесены изменения в процедуру выбора председателя банка, поставившие этот процесс в зависимость от воли политиков. Но в 2001 г. эти изменения были отменены Конституционным судом Польши.
В процессе выхода из кризиса 2008 г. политическое давление на центробанки возросло. Так, в Аргентине в 2010 г. разгорелась война между президентом К.Киршнер и главой центробанка М.Редрадо. Президент хотела использовать 6,6 млрд долл. из международных резервов Аргентины, чтобы оплатить долги правительства. Редрадо был против, в итоге он был отправлен в отставку. Неоднократно предпринимались попытки поставить центробанк под контроль правительства в Венгрии, против чего активно возражал Евросоюз. А японский премьер-министр С.Абэ в 2013 г. добился изменения мандата центробанка, чтобы тот еще более агрессивно стимулировал экономику.
Все это вызвало опасения, что центробанки теряют независимость, что может привести к неконтролируемому скачку инфляции. Собственно говоря, такой сценарий мы видели в Турции. В 2016–2018 гг. на турецкий центробанк оказывалось значительное политическое давление, вызванное желанием политической власти обеспечить мощное кредитное стимулирование экономики в преддверии выборов. В частности, при наличии явных признаков приближающегося ускорения инфляции ЦБ Турции намеревался повысить ключевую ставку, но сталкивался с жестким противодействием президента страны, который утверждал, что ставку, наоборот, нужно снижать - для наращивания кредитования. Результат известен: девальвация турецкой лиры и двузначная инфляция (к примеру, в октябре инфляция в годовом исчислении составила 25,24%).
Аргументы в пользу независимости центробанков
Можно привести немало аргументов в пользу политической независимости центральных банков. Мне, пожалуй, больше иных нравится следующий: так как политики зависимы от электората, они, в отличие от центробанков, не смогут проводить в жизнь взвешенные монетарные решения, направленные на сдерживание роста цен и поддержание стабильности финансовой системы государства.
Поддержка идеи независимости центрального банка основывается на двух предположениях: основной целью денежно-кредитной политики должна быть стабильность цен, и усилия на этой ниве должны быть изолированы от политического давления, с которым сталкиваются правительства, стремящиеся достичь иных целей. Решения о монетарной политике, проводимой центробанком, принимает не один человек, а его правление (или совет управляющих, как, например, в случае с ФРС США). Члены правления ЦБ настроены более консервативно, чем политики и избиратели, и не готовы применять монетарное стимулирование без действительно существенных для этого причин.
Впрочем, справедливости ради отмечу: результатом может быть и то, что центральные банки в большей мере отвечают перед финансовыми рынками, нежели перед правительствами, которые, в свою очередь, несут ответственность перед обществом.
Нет общепринятого определения независимости центрального банка. Я бы обратил внимание на следующие критерии, которые могут использоваться для определения степени независимости ЦБ:
- наличие открыто объявленной цели кредитно-денежной политики;
- формализованный порядок определения целей по инфляции, к достижению которых стремится ЦБ;
- наличие специального закона как источника правовых норм, на основании которых функционирует центральный банк;
- невмешательство со стороны правительства или иных органов власти в процесс принятия решений центральным банком;
- порядок назначения должностных лиц в центральном банке, предусматривающий минимум влияния политических факторов.
Независимость центрального банка той или иной страны обычно может быть либо законодательно установленной, либо исторически сложившейся. Она позволяет ЦБ быть свободным от вмешательства политической конъюнктуры. Как правило, главным доводом в пользу необходимости обеспечить независимость центробанка является предоставление ему возможности противостоять желанию правительства либо покрывать дефицит госбюджета за счет эмиссии, либо способствовать экономическому росту при помощи разгона инфляции (бывает, что правительства имеют намерения добиваться и того и другого одновременно). Индивидуальные цели деятельности ЦБ и правительства порой расходятся. Впрочем, не всегда инфляционное таргетирование представляет безусловную пользу для экономики, ведь проведение рестрикционной кредитно-денежной политики, направленной на непременное достижение таргета по инфляции, может привести и к нежелательным социально-экономическим последствиям в виде чрезмерного подавления экономического роста и повышения уровня безработицы.
Любопытно, что не всегда центробанки критикуют, как это в последнее время происходит по отношению к НБУ, за жесткую кредитно-денежную политику. В частности, президента Европейского центробанка М.Драги недолюбливали за слишком мягкую монетарную политику - за нулевую ставку ЕЦБ, за то, что Драги в свое время одобрял политику итальянского премьера М.Ренци в части поддержки за счет госбюджета проблемных итальянских банков. Более того, в свое время министр финансов Германии В.Шойбле обвинял ЕЦБ в том, что тот виноват в росте примерно половины популярности крайне правой националистической партии "Альтернатива для Германии", добившейся немалых успехов на нескольких региональных выборах.
Точка зрения МВФ
В конце 2013 г. МВФ провел исследование, в котором сопоставил страны с различным уровнем независимости центральных банков. Оказалось, что у независимых центробанков обычно цели по инфляции строже, чем у зависимых от правительства: среднее значение для цели по инфляции у таких центробанков составляет 2,5%, а для ЦБ, консультировавшихся с правительством, этот показатель равнялся 2,9%. А у государств, для центробанков которых правительство назначает цель по инфляции, - 3,5%.
При этом в Японии и Великобритании правительство ставило цели перед центробанками, в США цели устанавливаются путем переговоров между ФРС и правительством, а ЕЦБ полностью независим. В развивающихся странах эта зависимость сильнее, - в государствах, где индексы главенства закона ниже, обычно центробанки более зависимы от власти.
Чаще всего не справляются с целями по инфляции центробанки, которым не хватает независимости. Среднее отклонение от цели для центробанков, зависимых от правительства, составляет 2,4% против 1,1% у тех, кто лишь консультируется с правительством. А у полностью независимых ЦБ отклонение составляет всего 0,1%. Так, ФРС и ЕЦБ, как правило, выполняют свои цели.
Чем более независим центробанк, тем чаще он выполняет свои цели. И наоборот, если правительство ставит цели перед ЦБ, то регулятору значительно реже удается их достичь.
Центробанки, зависимые от правительства, проводят более мягкую политику при инфляционном шоке, чем независимые ЦБ. Зависимые центробанки больше внимания уделяют колебаниям объемов производства в стране, а не инфляции. Именно поэтому часто они не справляются со своими целями по инфляции.
Влияют ли ЦБ на правительства?
Бывают случаи, когда центральные банки держат правительства на коротком поводке, ужесточая кредитно-денежную политику сильнее, чем могло бы потребоваться при других обстоятельствах, тем самым вынуждая правительства активно проводить реформы. Но если центробанки используют свои инструменты не только для достижения ценовой стабильности, но и для воздействия на правительства, то они подрывают основы собственной же независимости, - ведь эта независимость базируется на предположении о том, что ЦБ занимаются исключительно своими задачами, и у них нет полномочий влиять (прямо или косвенно) на решения правительств.
Например, попытки использовать монетарную политику для подталкивания правительств к реализации фискальной консолидации и структурных реформ не позволили добиться желаемых результатов в еврозоне (в 2009–2011 гг.).
Да и не очевидно, что более жесткая монетарная политика, чем необходимо в сложившихся экономических условиях, побудит политиков к реализации реформ. Реакция в значительной мере зависит от общей экономической ситуации в стране и от того, есть ли у правительства пространство для маневра. Теория и практика показывают, что фискальные сокращения успешны в том случае, если они реализуются в подходящих монетарных условиях, в частности, когда номинальная процентная ставка ниже, чем номинальные темпы роста экономики.
Мысли о будущем
М.Фридман в работе "Письмо о денежно-кредитной политике" утверждал: "Единственным оправданием независимости центрального банка является его право предпринимать разумные меры в долгосрочной перспективе, даже если они непопулярны в краткосрочном периоде". Скорее всего, основоположник монетаризма под разумными мерами имел в виду сдерживание инфляции. Многие специалисты поддерживают центробанки в том, что они сами должны определять цели по инфляции, чтобы у политиков не возникало соблазна удешевлять кредиты накануне выборов или предоставлять преференции приближенным к ним бизнесменам после победы на выборах.
GMT-индекс, определяющий политическую независимость центробанков, основывается на следующих критериях:
- глава ЦБ назначается без вмешательства правительства;
- глава ЦБ назначается на срок не менее пяти лет;
- совет директоров (правление) ЦБ назначается без участия правительства;
- совет директоров (правление) ЦБ руководит банком не менее пяти лет;
- нет необходимости в обязательном присутствии представителей правительства в совете директоров (правлении) центрального банка;
- отсутствие необходимости в одобрении правительством решений в сфере денежно-кредитной политики;
- центральный банк по закону обязан стремиться к стабильности цен как к одной из приоритетных целей;
- существуют законодательные нормы, усиливающие позиции центрального банка в случае конфликта с правительством.
Большинству этих признаков соответствует нынешняя ситуация с Национальным банком Украины. Надеюсь, степень политической независимости НБУ как минимум сохранится в дальнейшем.
К чему приводит давление на центробанк со стороны властей? Об этом еще в 1991 г. хорошо написал К.Уоллер: "Битье ФРС" может быть выгодно администрации, если президент США уверен в своей правоте или если путем "битья" органа типа ФРС можно подать пример другим государственным органам. Однако "битье ФРС" политически сильной администрацией потенциально может привести к тому, что ФРС будет выглядеть игрушкой в руках президента, значительно уменьшив тем самым кредит доверия к ФРС. Следовательно, в то время как сильный президент может быть хорош для государства с различных точек зрения, он, если пытается принудить к чему-либо ФРС, то в действительности ухудшает социальную обстановку и создает условия для роста инфляции".