Начиная с октября 2008 года, Международный валютный фонд и Всемирный банк тесно сотрудничают с Национальным банком Украины, правительством и другими органами власти с целью реализации комплексной стратегии реструктуризации банков. Одним из важнейших достижений последнего времени было объявленное правительством намерение рекапитализировать несколько банков, имеющих системное значение. В этой статье мы хотим объяснить причины, объясняющие предлагаемое решение, и почему участие государства в работе отдельных коммерческих банков необходимо.
Мартин Райзер |
Признаки напряжения значительно отличаются среди банков Украины, но остается риск того, что трудности, с которыми столкнулись отдельные банки, перерастут в системный банковский кризис. Такое возможно в случае падения доверия до такого предела, когда вкладчики начинают считать, что ни один из банков не является достаточно безопасным, и вместо того, чтобы перейти в другие банки, полностью оставляют банковскую систему. (Важно подчеркнуть, что когда мы говорим о вкладчиках и о депозитах, мы имеем в виду как физических, так и юридических лиц). Степень такого губительного влияния обычно зависит от размера банков, имеющих острые проблемы с ликвидностью или платежеспособностью.
Если системный кризис вероятен, то государство обязано вмешаться. Когда центральный банк предоставляет ликвидность финансовой системе, правительство, со своей стороны, использует бюджетные ресурсы для предоставления нового капитала, кредитов и (или) гарантий системным банкам, акционеры которых не способны мобилизовать дополнительный капитал. В этой ситуации органы власти преследуют следующие три основные цели: восстановить доверие общества к банковской системе страны, защитить банковскую систему с наименьшими затратами для налогоплательщиков и укрепить банковскую систему, чтобы она стала более устойчивой к будущим кризисам.
Эти цели положены в основу стратегии укрепления банковского сектора, разработанной украинскими органами власти при поддержке международных финансовых учреждений и сообщества доноров. Именно с целью восстановления доверия к банковской системе правительство Украины объявило о своем намерении предоставить новый капитал нескольким банкам, которым совокупно принадлежит большая доля депозитов украинских граждан и компаний. Намерение состоит в том, чтобы в кратчайшие сроки восстановить свободный и полный доступ вкладчиков к их депозитам в проблемных банках и обеспечить условия для беспрепятственного возврата денег вкладчиков в банки. Это доверие вкладчиков, в свою очередь, позволяет возобновить движение кредитных средств, сократить давление на процентные ставки и обменный курс и, следовательно, способствовать восстановлению экономики.
Государственная программа рекапитализации банков, правовые аспекты которой были приняты Верховной Радой в ноябре, направлена на то, чтобы помочь банковской системе пережить нынешний период экономической нестабильности и вместе с тем обязать собственников банков отвечать за банковские убытки. Это не приведет к спасению собственников частных банков за счет государственных средств. Эту программу считают необходимой именно сегодня, поскольку в нынешних рыночных условиях поступает недостаточно нового капитала от существующих владельцев или новых инвесторов в Украине и за рубежом. МВФ и Всемирный банк поддерживают эту программу как наименее затратный вариант укрепления украинской банковской системы. Остановимся на отдельных ее составляющих.
Диагностика. План рекапитализации был начат с осуществления целевой оценки кредитных портфелей крупнейших банков, чтобы определить возможные убытки и дефицит капитала. В случае необходимости существующих акционеров банков просили внести дополнительный капитал для выполнения минимальных требований, предусмотренных постановлениями НБУ. Государство согласилось войти в капитал тех банков, которые определены НБУ как системные (банки, на которые приходятся не менее 2% от всех активов банковской системы или 1% от всех депозитов физических лиц) и собственники которых не имеют возможности внести капитал.
Рекапитализация и управление пассивами. Для эффективного антикризисного управления необходимо, чтобы государство было инвестором последней инстанции и очень тщательно выбирало, как тратить ограниченные государственные средства. Проблемные финансовые учреждения, как и любая другая частная компания, сталкиваются с очередностью удовлетворения претензий на свои ресурсы. Первыми в очереди стоят вкладчики, потом идут обеспеченные кредиторы, за ними — необеспеченные кредиторы, и последними в очереди стоят существующие акционеры. Разумное антикризисное управление должно обеспечить, чтобы государственные средства использовались прежде всего на удовлетворение претензий вкладчиков и обеспеченных кредиторов. Существующие собственники и необеспеченные кредиторы проблемных банков потеряют некоторую часть, а то все свои инвестиции. После реструктуризации пассивов банки, воспользовавшиеся рекапитализацией, должны иметь доступ к ликвидности, которая будет предоставляться центральным банком, чтобы обеспечить надлежащее обслуживание всех пассивов.
Корпоративное управление и контроль. После того как государство в лице правительства внесет капитал в банк, ему нужно будет взять на себя полный контроль над ним, назначить новое руководство из опытных банкиров, не имеющих конфликта интересов относительно активов или пассивов банка; перед этими руководителями нужно будет поставить первоочередную задачу возобновить доступ вкладчиков к их средствам. Национализация проблемных банков фактически является предметом дискуссий в других странах. Но в Украине потребности в капитале нескольких проблемных банков, имеющих системное значение, таковы, что государство неизбежно станет главным акционером.
Более того, в специфических украинских условиях интересы государства как акционера будут наиболее защищенными, если оно сосредоточит в своих руках полный корпоративный контроль. Другие страны, включая развитые, сейчас двигаются в том же направлении.
Реструктуризация и продажа активов. Когда доступ к депозитам будет восстановлен, а финансовое положение банка стабилизируется, руководству следует попытаться максимально увеличить стоимость активов и подготовить банк к будущей продаже обратно, в частный сектор. Банки могут быть перепроданы как «действующие предприятия», но в отдельных случаях стоимость активов будет максимально увеличена или потребность в дополнительном государственном капитале будет минимизирована путем слияния одного банка с другим, продажи активов лотами или передачи активов и пассивов другим финансовым учреждениям. Какой бы путь они ни избрали, полученные поступления хотя бы частично компенсируют налогоплательщикам начальные затраты капитала на преодоление кризиса.
Действительно, вмешательство государства нужно рассматривать как временное, охватывающее период неопределенности в макроэкономике, когда частные источники финансирования недостаточны или вообще отсутствуют. Не стоит и говорить, что управление заново рекапитализированными банками должно осуществляться без политического вмешательства; эти банки должны работать в соответствии с существующими регулятивными и надзорными требованиями НБУ, и не должны искажать конкурентную среду.
Реструктуризация банков. Есть и другие элементы стратегии реабилитации банковского сектора, разработанные вместе с органами власти. Что касается многих коммерческих банков Украины, не считающихся системными, но страдающих от острой нехватки ликвидности и капитала, которую не могут пополнить владельцы этих банков, то НБУ должен иметь полный спектр инструментов реструктуризации для быстрого реагирования и минимизации рисков. Сюда входит не только вариант ликвидации, но и способность слить более слабые с более сильными и перевести их активы и пассивы в другой банк. Как и в случае с банками, имеющими системное значение, в этом случае наименее затратное решение для налогоплательщиков означает, что акционеры и необеспеченные кредиторы должны заплатить за риски, которые они взяли на себя, и не могут ожидать того, что их инвестиции будут защищены.
Для эффективной реструктуризации банков крайне необходимо внесение изменений в законодательство. Эти изменения были совместно разработаны Министерством финансов и НБУ, и для успеха стратегии понадобится их поддержка Верховной Радой. Избирателям надо учитывать это.
Это — основные элементы стратегии реабилитации банковского сектора Украины. Они всесторонне обсуждаются в правительстве и с НБУ. Сейчас пришло время решительно перейти к внедрению этой стратегии. Промедление привело бы к дальнейшим потерям активов и увеличению расходов для государства. Стабилизация депозитов в мае 2009 года пока создает благоприятную ситуацию и повышает шансы на успех. Решающее значение будут иметь также последовательность и настойчивость. Следует избегать контрпродуктивных шагов, таких как недавний запрет отчуждать имущество, находящееся в залоге по кредиту.
В Украине — так же, как и в других странах — беспрецедентный финансово-экономический кризис выводит на ведущие позиции государство. Чтобы принять вызов, нужно обеспечить лидерство и последовательность во внедрении программы, часто вопреки сильному сопротивлению со стороны частного сектора. Международные финансовые учреждения продолжат поддерживать органы власти в том, чтобы ограниченные государственные ресурсы расходовались эффективно. Частные инвесторы, заинтересованные в быстром преодолении кризиса и появлении после нынешних потрясений здорового и эффективного финансового сектора, захотят сделать то же самое.