В эпоху устойчивого экономического роста в 1990–2000-х годах, получившую название Great moderation, роль центральных банков заключалась в том, чтобы контролировать инфляцию средствами монетарной политики и следить за устойчивостью отдельно взятых финансовых учреждений в рамках так называемого пруденциального надзора.
Тогда считалось, что стремительный рост цен на рынках активов не является основанием для беспокойства, поскольку проблему ценовых пузырей можно решить с помощью монетарной политики: снизить процентные ставки, если пузыри лопнут, и экономическое восстановление не заставит себя ждать.
В 2007–2008 гг. иллюзии были развеяны, - Great moderation внезапно сменилась Great depression. Последствия лопания пузырей на рынках недвижимости оказались катастрофическими. Тем более что кризис родился в крупнейшей экономике мира. Стало очевидным, что достаточность капитала в отдельно взятом банке ничего не значит, если этот банк, например, по уши в ипотеке subprime.
Выяснилось, что монетарной политики и даже самого рассудительного (от англ. prudential) надзора недостаточно, чтобы уберечься от масштабных кризисов. Потому что взаимосвязи между разными секторами экономики, сегментами рынка или учреждениями могут вызвать эффект домино на финансовом рынке. Эти взаимосвязи формируют так называемый структурный риск, тогда как изменяемое во времени восприятие рисков (склонность экономических агентов брать на себя значительные риски в периоды экономического подъема) предопределяет наличие циклического риска.
После кризиса возник консенсус по поводу необходимости отслеживать и минимизировать системные риски для финансовой стабильности, имеющие уже упомянутые структурную и циклические составляющие. Комплекс направленных на это мер получил название "макропруденциальная политика".
Видеть лес, а не только деревья
Если для Украины словосочетание "макропруденциальная политика" непривычное и новое, то на Западе оно вошло в употребление еще в начале 2000-х с подачи экономиста Банка международных расчетов Клаудио Борио. Последний еще до кризиса предложил смотреть на банковский сектор как на систему в целом, а не как на совокупность отдельных институтов без учета взаимосвязей. Иначе говоря, видеть не только деревья (отдельные, хотя и системно важные финансовые учреждения), но и весь лес.
После глобального мирового кризиса макропруденциальная политика как инструмент достижения финансовой стабильности стала обязательной составляющей мандатов центральных банков. В 2013 г. макропруденциальный орган ЕС - Европейский совет по системным рискам (ЕССР) - рекомендовал центральным банкам достигать финансовой стабильности как конечной цели макропруденциальной политики с помощью пяти промежуточных целей, а также сформулировать стратегии макропруденциальной политики для усиления подотчетности и улучшения коммуникаций.
После этой рекомендации публикация соответствующих рамочных документов стала для центральных банков правилом хорошего тона.
Рамочные документы как must have
С 2013 г. стратегии макропруденциальной политики с переводом на английский язык обнародовали свыше 20 финансовых регуляторов из разных уголков мира. В некоторых из них это краткие нормативные документы, содержащие минимальную рекомендованную ЕССР информацию (Мальта, Литва). В других - стратегии носят просветительский характер и детально объясняют, что такое системные риски, почему они возникают и как их можно предупредить (Венгрия, Словения).
Стратегии являются рамочными документами, которые не вводят никаких инструментов, а только объясняют, при каких условиях и обстоятельствах это может быть сделано. Какова же реальная польза от наличия таких документов?
Когда только началось реформирование Национального банка, его руководство на встрече с международными партнерами поинтересовалось, что такое макропруденциальная политика простыми словами. Ответ был следующий: по сути это умение говорить "нет".
Например, в свое время, если бы в действии была макропруденциальная политика, американский регулятор мог бы сказать "нет" ипотеке subprime, а НБУ - слишком стремительному росту ипотечных кредитов в иностранной валюте. Макропруденциальный подход означает увидеть потенциальные риски в деятельности, являющейся сейчас популярной и прибыльной, и принять меры, которые снизят текущие прибыли банков сейчас, но защитят государство от фискальных потерь и потерь ВВП в будущем.
Публикация стратегии является публичным обязательством соблюдать определенный алгоритм действий, что снижает вероятность забыть о рисках и необходимости говорить "нет" (принимать непопулярные меры) в благополучный период быстрого роста.
Как это работает
Цикл макропруденциальной политики состоит из четырех этапов: 1) выявление рисков; 2) выбор инструментов для смягчения этих рисков; 3) макропруденциальное реагирование; 4) оценка эффективности принятых мер. Для выявления рисков определен ориентировочный перечень количественных индикаторов для отслеживания, что отвечает каждой промежуточной цели.
Для идентификации системных рисков НБУ, равно как и другие регуляторы, использует стресс-тестирование. Но развитие макропруденциальной политики требует более активного использования suptech (инновационных надзорных технологий), в частности Big Data. Ведущие центробанки, такие как ФРС, ЕЦБ, Банк Англии, используют большие массивы данных, охватывающих широкий перечень индикаторов, для построения в динамике так называемых карт рисков (heat maps). Такие карты являются наглядным инструментом выявления рисков для финансовой стабильности (обычно уязвимости, требующие немедленного реагирования, подсвечиваются горячим цветом).
Макропруденциальные инструменты, применяемые в ответ на выявленные риски, можно условно разделить на три группы: инструменты капитала, инструменты ликвидности и секторальные инструменты. Первые две группы были внедрены соглашением Базель ІІІ, заключенным в 2010 г.
Некоторые предусмотренные Базель ІІІ инструменты являются скорее традиционными инструментами банковского надзора, которые могут использоваться в целях макропруденциального регулирования. Например, макропруденциальный аспект коэффициента покрытия ликвидностью (LCR) заключается в возможности снижать его минимальный уровень в стрессовый период. Таким образом высвобождаются буфера ликвидности для покрытия оттоков. Сейчас этот показатель действует как норматив ликвидности минимум в 45 странах. Вместе с тем отдельные страны используют дополнительные ограничения. Например, в Венгрии ограничивается привлечение средств от банков, в Словении существуют рекомендации по соотношению кредитов и депозитов.
Вместе с тем само название контрциклического буфера капитала говорит о сугубо макропруденциальной природе, - потребность в активации этого инструмента возникает только в периоды кредитных бумов.
На данный момент многие страны уже активировали макропруденциальные инструменты, связанные с капиталом, чтобы предотвратить чрезмерный рост кредитования, пузырей и накопления структурных рисков. На начало 2018 г. контрциклический буфер капитала был внедрен в семи европейских странах, буфер системного риска - в 14 странах, буфера для системно важных банков - во всех странах ЕС. Очень широко и в Евросоюзе, и на других континентах используются секторальные инструменты, связанные с рынком недвижимости, ведь среда низких процентных ставок создает предпосылки для образования новых пузырей.
В фокусе макропруденциальной политики НБУ сейчас находятся специфические для Украины темы. В частности, ультракороткие сроки фондирования банков, значительный уровень долларизации банковского сектора, высокая доля государственного капитала в банковском секторе, стремительный рост потребительского кредитования… Большинство из этих тем в ближайшей перспективе требуют скорее усиленного мониторинга и информирования участников рынка, чем введения количественных ограничений.
Опыт эффективности
Существует достаточно примеров того, как предусмотрительность именно в хорошие времена помогала странам избежать серьезных кризисов. Наиболее исследованным является опыт стран Азии, которые сумели предупредить пузыри на рынках недвижимости благодаря применению макропруденциальных инструментов, таких как ограничение соотношений основной суммы кредита и рыночной стоимости обеспечения (loan-to-value, LTV), ограничение соотношения выплат по кредиту и дохода (debt service-to-income, DSTI), еще в начале 2000-х. Ряд эмпирических исследований доказывает эффективность этих мер. Аналогичные ограничения по ипотечному кредитованию тогда же вводили и некоторые страны Восточной Европы (Румыния, Хорватия).
Отдельные страны в период активного притока капитала вводили резервирование под внешние заимствования, таким образом создавая запас прочности на случай оттока "горячих денег".
Благодаря успешным кейсам после кризиса 2008-го и возник консенсус относительно необходимости макропруденциальной политики.
При этом если инструменты, связанные с рынком недвижимости, уже проверены временем и научными исследованиями, то эффективность новых инструментов ликвидности и капитала все еще не доказана. Только время покажет, насколько более устойчивыми стали финансовые системы благодаря формированию банками запасов капитала и ликвидности. И насколько оправданы потери прибыльности, связанные со значительным усилением регулирования.
Национальные особенности
Конечно же, наивно было бы считать, что копирование успешного опыта более чем десятилетней давности или внедрение новых, еще не проверенных временем инструментов является антикризисной панацеей для отечественного банковского сектора. Тем более что последний до сих пор не преодолел последствия последнего кризиса, - медленно восстанавливается кредитование, еле-еле снижается доля неработающих кредитов.
Вместе с тем не следует забывать, что глубина кризиса 2014–2016 гг. обусловлена не только геополитикой (потеря части территорий и военный конфликт), но и уязвимостями, которые годами скапливались в банковском секторе Украины из-за недостатков надзорной политики. Масштабы связанного кредитования, распространенность модели кэптивного банкинга, использование госбанков для кредитования политически влиятельных лиц, высокий уровень долларизации и т.п.
Стратегия макропруденциальной политики НБУ хотя и базируется на европейских рекомендациях, но учитывает упомянутые национальные особенности, а также накопленный в период преодоления последнего кризиса опыт. В дополнение к пяти промежуточным целям ЕССР предусмотрена шестая - отечественная: снижение уровня долларизации в секторе.
Казалось бы, при текущих темпах роста кредитования и экономики в целом необходимость макропруденциального реагирования выглядит перспективой какого-то очень далекого будущего. Но на самом деле необходимость реагировать, например, на риски отраслевых концентраций может возникнуть раньше, чем можно представить.