Приход августа вместе с привычными заботами об урожае и нетрадиционными (для сезона) кризисными обострениями валютного рынка принес новые старые тревоги относительно важнейшей проблемы Украины - Государственного бюджета. Сегодня подавляющему большинству политиков и экономистов понятно, что пока у нас не будет налажен эффективный бюджетный процесс, экономика будет продолжать коллапсирующее тление. Понимание-то существует, но предпринимаемые шаги, к сожалению, уводят нас от поставленной цели.
Новый бюджет - новый шанс
Обсуждение бюджетной резолюции в июне достаточно четко определило распределение сил и интересов в сфере государственных финансов. Прозвучавшие в зале Верховной Рады требования значительного расширения расходной части за счет ожидаемых поступлений из сомнительных, неподтвержденных источников означает, что популистские тенденции берут верх над здравым смыслом. Точно так же начала проявляться поляризация интересов в Минфине во время подготовки проекта бюджета на 2000 год. Достаточно сказать, что запросы министерств и ведомств на финансирование в следующем году почти в три раза превысили потенциальные возможности доходной части консолидированного бюджета. Такое жесткое начало красноречиво свидетельствует о том, что и в дальнейшем борьба между различными партиями и «группами по интересам» будет идти не за реалистичный бюджет, а ради самой политической борьбы и утверждения своих политических амбиций, а инструмент бюджетотворчества будет использован в качестве рекламно-агитационного инструмента президентского марафона.
Нетрудно предугадать, чем все это может закончиться, особенно учитывая политическую неопределенность нового президентского курса. А ведь как раз сегодня у Верховной Рады появляется реальная возможность действительно укрепить свои позиции, издав реалистичный основной закон следующего года - бюджет страны - и четко определив инструменты по его выполнению. Что же мы можем сделать в этом направлении, каким путем можем прийти к такому бюджету, который стал бы действительно стратегическим и тактическим инструментом экономического возрождения Украины?
Сколько бюджетов будем обсуждать?
Прежде всего отметим, что поддержка бюджетного процесса является необходимым условием эффективности совместной работы. В Конституции (ст. 116.6) определено, что Кабинет министров «…разрабатывает проект Закона о Государственном бюджете Украины и обеспечивает исполнение утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины…». К полномочиям Верховной Рады (ст.85.4) относится «утверждение Государственного бюджета Украины и внесение в него изменений; контроль за исполнением Государственного бюджета Украины, принятие решения по отчету о его исполнении». Здесь полномочия законодательной и исполнительной властей разделены достаточно четко. Однако в последние годы наметилась тенденция расширенной интерпретации этих положений. Начали формироваться «альтернативные» бюджеты, которые предлагаются как отдельными депутатами, так и группами или представителями фракций, и подготовка закона о госбюджете превращается не в эффективную работу, а в выяснение личных и политических отношений.
Нетрудно прогнозировать, что в этом году мы, кроме проекта бюджета Кабинета министров, увидим еще как минимум три-пять альтернативных документов.
Конечно, альтернативные бюджеты создаются из лучших побуждений, но следует помнить, что таким образом мы разрушаем систему полномочий и ответственности в сфере государственных финансов. Бюджет же опять будет принят в спешке и провален.
Рамки иллюзий
В последние годы реальное исполнение бюджета существенно отличалось от показателей, которые закладывались в закон о бюджете на соответствующий период. Напомним, что достижение низкого уровня кассового дефицита 1998 года стало возможным, в том числе, посредством использования «хорошо» зарекомендовавшего себя инструмента - наращивания кредиторской задолженности бюджетов за выполненные, но неоплаченные работы и услуги (рост указанной задолженности в 1997 году достигал 3,6 млрд. грн., в 1998 г. - 1,8 млрд.). Подобная ситуация «недовыполнения» наблюдается и в этом году: уже сейчас очевидно, что фактическое выполнение доходной части консолидированного бюджета составит не более 90% от зафиксированного в законе о бюджете 1999 года (доходы консолидированного бюджета за первый квартал составили 18%, за первое полугодие - 40,5% годового планового показателя), а значит, для удержания бездефицитного бюджета расходная часть должна быть урезана как минимум на 12% от плановых показателей.
Одной из важнейших причин хронического невыполнения бюджетов прошлых лет явилось то, что оценка бюджетов значительно завышалась (как в равной степени завышался и ожидаемый ВВП) и являлась ложным ориентиром политики в сфере государственных финансов. Тем не менее, как при принятии бюджета этого года, так и при обсуждении бюджетной резолюции-2000 в парламенте проявилось желание увеличения доходной части. Сегодня же, по результатам первых двух кварталов, уровень доходов и расходов консолидированного бюджета достаточно стабильно держится на уровне 25-27% ВВП (в предыдущем году доходы консолидированного бюджета составляли 28%, а расходы - 30% ВВП). Причем основные налоги также заняли четкие «ниши» в структуре доходов: поступления от налога на прибыль предприятий продолжают снижаться и по итогам года не превысят 4-4,5% ВВП, поступления от НДС - 6,5-7% ВВП, от подоходного налога с граждан - 3,2-3,3%, поступления от акцизов не превысят 1,4% ВВП. Дальнейшие попытки расширить расходную часть, что уже было продемонстрировано в июне при внесении поправок к бюджету 1999 года, неизбежно приведут к наращиванию задолженностей бюджета (и реальный дефицит достигнет 5-6% ВВП).
Совершенно очевидно, что при подготовке бюджета 2000 года необходимо ориентироваться на текущий уровень поступлений 1999 года, отражающий возможности экономики по изъятию ресурсов для нужд бюджета. Дополнительные поступления возможны только за счет снижения уровня субсидий и льгот (расширения налоговой базы).
Логическим продолжением приведенных выше принципов является необходимость уменьшения как Государственного бюджета, так и налоговых ставок. Уже много лет продолжаются разговоры о снижении налогового пресса на украинского производителя, что должно дать стимулирующий толчок для расширения официального экономического сектора, а значит, и расширения доходной части. Однако каждый раз побеждает ряд других аргументов, начиная от «необходимости наполнения бюджета» до «роста расходов за счет увеличения налоговых поступлений». К сожалению, даже бывшие бизнесмены, переместившись в стены Верховной Рады, кажется, забыли, что нельзя постоянно расходовать больше, чем реально можешь заработать. Чего же в таком случае ожидать от того большинства, которое имеет весьма приблизительное представление о бюджетной проблематике?
В этой связи не могу не привести следующий пример. В ходе своей первой предвыборной кампании 1980 года Р.Рейган обещал: 1) снизить налоги; 2) увеличить военные расходы; 3) сократить, а потом и ликвидировать дефицит бюджета. Казалось бы, откуда взять деньги? Для аргументации сторонники программы использовали так называемую кривую Лаффера, графически отображающую идею, что с повышением налогов бюджетные поступления увеличиваются лишь до определенного момента, после которого дальнейшее усиление налогообложения имеет обратный эффект. Практически, сокращение налогов усилит трудовую мотивацию, увеличит общую эффективность экономики, расширит налоговую базу и облегчит собираемость налогов. Кривая Лаффера явилась основой «рейганомики»; была проведена реформа государственных финансов, и это действительно дало значительный толчок американской экономике (нелишне напомнить, что Р.Рейган был переизбран на следующий срок во многом благодаря именно «рейганомике»).
Возвращаясь к нашим проблемам, хочу отметить, что Украина давно перешла сколь-нибудь разумный уровень налогообложения (по оценкам экспертов, уровень налоговой нагрузки достигает 60%), и дальнейшее его повышение будет означать не сокращение бюджетного дефицита, а его рост. Поэтому лучшее, что мы можем сделать и на чем должны бы консолидироваться, - это попытаться отразить в бюджете желаемое снижение уровня налогового давления на отечественного предпринимателя.
Реформа -
дело не одного года
Безусловно, налоговое реформирование - сложный и длительный процесс, поэтому снижение налоговых ставок должно быть дифференцированным, пропорциональным его предельной эффективности. В большей степени надо сократить те виды налогов, которые дадут максимальную предельную отдачу с точки зрения накопления капитала (увеличение нормы и массы накоплений) и занятости (увеличение рабочих мест и предпочтения занятости), т. е. прежде всего налоги на доходы от капиталовложений (инвестиции). Непосредственным следствием этого станет увеличение частных сбережений и кредитных ресурсов, что расширит основу экономического роста. Долгосрочным последствием снижения налоговых ставок будет не рост бюджетного дефицита, а, наоборот, его сокращение, уменьшение инфляционного давления, рост инвестиций частного сектора. То есть за два-три года мы действительно смогли бы создать базис бездефицитного планирования на последующие годы.
Следующая группа аргументов сторонников расширения бюджетов, которая проявится уже в самом начале дискуссии, - необходимость немедленных и полных социальных выплат и погашения задолженностей под прикрытием фразеологии о бедственно низком жизненном уровне народа. Действительно, главным следствием экономического и бюджетного кризиса является стремительное падение жизненного уровня населения, низкая самодостаточность его основной массы. В условиях крайней ограниченности финансовых ресурсов социальный сектор оказывает постоянно возрастающее давление на бюджеты, все больше отдаляя потенциальные потребности от реальных возможностей их покрытия за счет доходов. Образовывается замкнутый круг: необходимость расширения социальной поддержки требует все больше бюджетных средств, сумма которых уменьшается вследствие экономического спада и нерациональной бюджетной политики, что в дальнейшем требует новых ресурсов, направленных на расширение социальных программ. Но в таком цикле требование погасить сразу и все равносильно призывам к краху («чем хуже, тем лучше»). Массовые денежные выплаты сыграют свою негативную роль в дальнейшем снижении реальных доходов: возврат к гиперинфляционной раскрутке 1993-94 годов лежит именно на этом пути. Хотя, конечно, государство должно и будет рассчитываться по своим долгам, но это невозможно сделать в один год.
В ходе бюджетной дискуссии неизбежно спекулирование и на первоочередности финансирования. В наших условиях речь идет о так называемых защищенных статьях, составляющих 50,7 процента всех расходов госбюджета на 1999 год. Если к этим защищенным статьям добавить расходы на угольную промышленность и обслуживание госдолга, которые также становятся приоритетными, то вместе они составят 71,2 процента всех расходов. А требования увеличения как перечня защищенных статей, так и объемов их финансирования продолжаются и будут продолжаться.
Экономически требование о расширении защищенных статей абсолютно не обосновано, учитывая плачевное состояние государственных финансов и постоянное, из года в год, недовыполнение бюджетов. Конечно, оно может объясняться желанием обеспечить защищенность отдельных видов расходов в условиях значительного недовыполнения госбюджета на протяжении многих лет. На самом деле, введение дополнительной защищенной статьи приводит лишь к общему снижению уровня защищенности всех защищенных статей. В таком случае мы вправе говорить, что фактически защищенных статей не существует.
Наличие защищенных статей является признаком нереалистичного планирования. Выполнение бюджета практически сводится к финансированию минимальных потребностей, на которое имеющихся доходов должно хватить; все остальные статьи профинансированы не будут. Поэтому отсутствие защищенных статей в будущих бюджетах будет свидетельствовать о здоровом подходе к бюджетному процессу и о реалистичности предлагаемого.
И внешний
пресс усилится…
Следующей проблемой, вокруг которой розгорятся широкие дискуссии в Верховной Раде, безусловно станет поиск источников финансирования дополнительных расходов, обязательных уже обусловленных выплат и бюджетного дефицита. Ни в этом году, ни в следующем Украине не удастся избавиться от проблемы двойного дефицита (бюджетный дефицит плюс дефицит счета текущих операций платежного баланса), который усугубляется необходимостью поиска валютных ресурсов. Несмотря на то, что в первом полугодии 1999 года торговый баланс несколько улучшился, состояние внешнеэкономического сектора по-прежнему критическое, прежде всего за счет постоянно возрастающей компоненты процентных выплат обслуживания внешних долгов. Разочарование в темпах реформирования, непоследовательность и непредсказуемость экономической политики, резкое падение инвестиционной привлекательности (которая и так была крайне низка и значительно уступала той, что в странах Восточной Европы) при сохраняющемся дефиците счета текущих операций ставят под сомнение возможность своевременных выплат по обслуживанию внешних долгов. А вследствие резкого сокращения потоков капиталов Украина фактически превратилась в закрытую страну (согласно платежному балансу, прямые иностранные инвестиции в первом квартале составили 37 млн. долларов, портфельные - 27 млн. долларов, и вряд ли ситуация улучшится в дальнейшем).
У Украины оставался практически единственный источник бездефицитного финансирования своего двойного дефицита - широкая приватизация, в том числе с привлечением иностранного капитала. Однако факты и тенденции упрямо демонстрируют, сколь маловероятны позитивные ожидания. За счет внутренних инвесторов от приватизации мы вряд ли получим больше 400-450 млн. грн. Последние же «рекомендации» Верховной Рады при обсуждении бюджетной резолюции 2000 года о приостановке приватизации даже эту оценку делают предельно оптимистичной. Поэтому ожидаемые 700-800 млн. грн. от приватизации выглядят иллюзией. Прикрываясь демагогией «недопущения разворовывания», противники снижения доли государственной собственности в экономической среде уподобляются известной «собаке на сене» и тем самым усугубляют экономические и социальные проблемы нынешнего и будущих периодов.
Рецепт известен,
к сожалению, давно
Снова не могу не обратиться к снискавшему себе уважение мировому опыту. Несмотря на динамичный рост Германии и продолжающееся реформирование экономической среды, в 1957 году для активизации экономической деятельности и ответственности автор «немецкого чуда» Л.Эрхард выступил с законопроектом о передаче в руки самого широкого круга собственников завода «Фольксваген», который в то время являлся самым привлекательным объектом из всех находящихся в собственности федерального правительства. «Символично и показательно для избранного кардинального пути в будущее, - писал сам Л.Эрхард. - Тем самым наша (правящая) партия продемонстрировала решимость превратить завод «Фольксваген» при помощи народных акций в собственность широчайших кругов народа». В этом же контексте другим интересным, уже совершенно современным (июль 1999 года) примером выглядит сообщение из Болгарии, где правительство согласилось продать 51% Болгарской телекоммуникационной компании (БТК) консорциуму греческой компании ОТЕ и голландской KPN за 510 млн. долларов. Консорциум готов также дополнительно инвестировать в БТК еще 200 млн. долларов. Вырученные ресурсы страна намерена использовать на обслуживание внешних долгов 1999 года и полностью выполнить свои обязательства, тем самым расширяя экономическую привлекательность своих рынков.
Новый бюджет должен служить стимулированию через приватизацию инвестиционной деятельности. Высокая рентабельность могла бы привлечь и зарубежных инвесторов, что в значительной степени, как указывалось, решит проблемы финансирования дефицита.
Мы можем достаточно долго экспериментировать с нашими внутренними рынками и обязательствами. Однако график внешних выплат 2000 года подталкивает к решительным действиям: уже в первом квартале только на выплаты по процентам необходимо будет израсходовать более 17% всех потенциальных бюджетных поступлений.
В сложившейся ситуации необходимо поставить под жесткий контроль любой имеющийся ресурс, в первую очередь самый ликвидный - деньги. Мешает нам это сделать страх - перед правдой, перед сложившейся ситуацией. Мы скрываемся от страха, обманывая друг друга. Можно даже сказать, что мы не сталкивались с настоящими проблемами, потому что их для нас не существует. Преодолеть этот страх перед реформами мы можем, только отказавшись от мифических прогнозов роста и оправданий своим провалам.