Президентский указ от 11 июня готовился давно. По крайней мере, автор этих строк слышал о его проекте еще в феврале, ожидал подписания в марте и начале апреля, но перестал ждать, когда страну захлестнул премьерский зуд. Появившись в начале этой недели, документ несколько удивил даже разработчиков — раньше его подписание связывалось с решением совета регионов при Президенте, намеченным лишь на третью декаду июня. И теперь все гадают — идет ли речь о смене акцентов и если да, то насколько это чревато для дела. Или же не в меру ретивыми оказались некоторые работники президентской администрации.
Я вас заинтриговала, правда? О, ничего страшного не случилось, и нам нет нужды с криками «Белые идут!» сигать в ближайшую яму из любовно вырытых столичной госадминистрацией по всему Киеву. Президент не «покушался» на существующий пенсионный возраст, не повелевал отменять, к примеру, пенсии за заслуги и не давал «добро» на приватизацию Пенсионного фонда Украины. Указом от 11 июня с.г. создан всего лишь Госсовет по вопросам пенсионной реформы и утверждено положение о нем. Но это «всего лишь» может либо обеспечить долгожданный прорыв в неимоверно тягостном процессе проталкивания через Верховную Раду двух основополагающих пенсионных законов — об общеобязательном государственном пенсионном страховании и о негосударственных пенсионных фондах (или, в просторечии, НПФ), либо... Все останется как есть. Но я изо всех сил гоню эту назойливую мысль.
Великолепная двадцатка
Итак, сперва о новой структуре, которая «создается в составе двух сопредседателей, двух заместителей сопредседателей, исполнительного секретаря и членов совета, работающих на общественных началах».
Как явствует из документа, сопредседателями станут председатель Верховной Рады (по согласию) и премьер-министр Украины. Заместителями — первый вице-спикер (по согласию) и первый вице-премьер. В состав Госсовета по должности войдут вице-премьер по гуманитарным вопросам, замглавы администрации Президента, министры — труда и соцполитики, финансов, экономики, юстиции, госсекретарь Кабинета министров, председатели — правления Пенсионного фонда, Госкомиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, Госкомитета по регуляторной политике, президент холдинговой компании «Киевгорстрой», а также — по их согласию — председатели трех комитетов Верховной Рады — по социальной политике и труду, по финансам и банковской деятельности и по делам пенсионеров, ветеранов и инвалидов. Последним штрихом к этой впечатляющей картине должно явиться присутствие председателя НБУ — также по его согласию, разумеется.
Вероятно, и сами разработчики указа интуитивно ощущали, что кворум из 20 должностных лиц такого уровня невозможен не то что в предписанные документом «не реже одного раза в два месяца» — он невозможен по определению, даже раз в пятилетку. Поэтому заседания Госсовета будут считаться правомочными, если на них присутствуют не менее двух третей его состава. А поскольку, не в обиду будь сказано, познания многих наших руководителей о принципах пенсионного реформирования примерно столь же глубоки, как и о синхротронном излучении радиогалактик, то для пущей плодотворности работы новый орган наделен правом «создавать в случае необходимости временные экспертные и рабочие группы, привлекать в установленном порядке к участию в них представителей депутатских фракций и групп, ученых, специалистов, представителей общественных организаций».
И все для одной действительно большой цели — разработки согласованной стратегии реформирования пенсионного обеспечения в Украине. Ну не может ведь консервироваться до бесконечности эта почти крыловская ситуация, когда законодательная власть — в лес, а исполнительная — по дрова. Или, если угодно, наоборот.
Узелок на память
Уже вторую пятилетку мы твердим о необходимости пенсионной реформы в Украине, однако и сегодня трудно сказать, когда на смену латанию дыр, разгребанию завалов или же имитаторским потугам придут действительно радикальные действия. Впрочем, по мнению ряда экспертов, и в этой неспешности есть свое положительное зерно — наша привычка «запрягать медленно» уберегла страну от многих поспешных и непродуманных шагов.
К счастью для кошельков украинских граждан, в 1994-м не был принят явно сырой вариант закона об НПФ. На рубеже 1996—1997-го, всячески понукаемые некоторыми западными советниками, мы все же не решились на, мягко говоря, рискованный проект перехода к накопительной пенсионной системе. Идея реформы очень постепенно овладевала умами специалистов, но сегодня их количество измеряется в нашей стране уже не одним и не двумя десятками. Близится к концу подготовка первой группы украинских актуариев (проще говоря, специалистов по анализу финансовой устойчивости пенсионных систем), и я даже слышала, что, по крайней мере, с десяток из них подают надежды.
Давно готовы теоретическая и методологическая базы реформы. Законопроект об общеобязательном государственном пенсионном страховании находится в ВР с апреля прошлого года (а переработанный совместной рабочей группой вариант — с сентября). Предполагалось, что, по крайней мере в части реформы солидарной системы закон вступит в силу с 1 января 2001 года. Да где уж тут...
Также в начале прошлой осени в ВР поступил и новый вариант законопроекта об НПФ. Нынче уже июнь, а там депутатские каникулы...
То, что реформа оказалась в законодательном тупике, стало ясно как минимум полгода назад, так что в этом смысле президентский указ примерно на столько же опоздал. Подпиши Леонид Данилович его в феврале, начни новый орган свою работу в марте — у пенсионных законов был бы хоть какой-нибудь шанс пройти первое чтение в Верховной Раде еще до летних каникул. Теперь же остается надеяться лишь на осень. Но это скорее эфемерный шанс — в силу приближающейся предвыборной гонки.
Почему так? Можно, конечно, ответить вопросом на вопрос — а почему сорвалось принятие Земельного кодекса, почему столько проблем с кодексом Налоговым? Почему, выбирая самых расчудесных депутатов, мы в итоге получаем парламент, до мельчайшей крупинки вобравший в себя все противоречия украинского общества и в силу этих противоречий строящий законодательную базу реформ семимильными черепашьими шажками?.. Но применительно к пенсионным законам мне бы хотелось выстроить свой вариант ответа. Поэтому поговорим сперва о двух парламентских комитетах, затем об одном министерстве, одной фракции и в самом конце — о столь вечной и печальной для Украины проблеме лидера.
Депутатский
взгляд — особый
По мне, у законопроектов об общеобязательном государственном пенсионном страховании и об НПФ лишь внешне схожая судьба. Первый, радикально перекраивающий нынешнее никуда не годное, но якобы «социально справедливое» обеспечение в старости и внедряющий (не известно, с какого времени) отчисления на накопительные пенсионные счета (не известно, в каком размере), всегда будет под прицелом критики, особенно слева. Даже если не касаться проблемы повышения пенсионного возраста, без которого, будем откровенны, Украине все равно не обойтись, и не уравнивать сроки выхода на пенсию для мужчин и женщин. Даже если не трогать льготные и «привилегированные» пенсии. Очень уж тонкая и социально чувствительная это материя — пенсионное обеспечение, чтобы не попытаться ее использовать, особенно сейчас, в преддверии парламентских выборов.
Ситуация традиционно осложняется тем, что рецепта пенсионной реформы нигде в мире нет. Нет пророка, естественно, и в Украине. А уж что касается профильного комитета ВР — по делам пенсионеров, ветеранов и инвалидов, то он традиционно находится под влиянием коммунистов, которых здесь восемь человек из тринадцати. С соответствующими для реформы выводами. Достаточно назвать имена Петра Цыбенко и Виктора Борщевского, для которых категорически неприемлема приватизация пенсионного обеспечения и ослабление в нем традиций солидарности, даже намек на повышение пенсионного возраста или уравнивание его для мужчин и женщин.
Впрочем, и представители центра единодушны далеко не по всем вопросам — нет-нет да и высветится различие позиций, скажем, председателя комитета, нынче внефракционного депутата Валерия Сушкевича и его первого зама из «Трудовой Украины» Григория Дашутина, довольно часто с правительственной стратегией реформы не согласного. Ну а если на заседании «пенсионщиков» появляется такой пламенный трибун из «чужого» комитета, как Наталия Витренко, и предлагает просто замечательные, но финансово не подкрепленные проекты увязки пенсий с минимальным прожиточным уровнем... Ну, тогда даже мужественным начальницам из Минтруда остается просто рыдать.
Боже упаси, это я не в укор кому-либо. Исключительно для прояснения вопроса, почему в комитете по делам пенсионеров и ветеранов плохо переносят идеи реформирования, исходящие от правительства.
В комитете по вопросам финансов и банковской деятельности они тоже проходят со скрипом, но по другим причинам. Среди комитетчиков — до десятка банкиров, другие весьма влиятельные фигуры, так что заседать и заниматься законами многим просто недосуг. Кроме того, круг закрепленных проблем настолько широк, что какой-то закон об НПФ просто меркнет на фоне так и не принятого Налогового кодекса. А поскольку никто из депутатов, похоже, не связывает свою будущность с карьерой на «пенсионном» поприще, то и спешить, получается, некуда и незачем.
Нет, по крайней мере трое из руководителей комитета — председатель Валерий Алешин, его замы Александр Ельяшкевич и Игорь Юшко — в пенсионной проблематике разбираются и хоть кому объяснят роль негосударственных пенсионных фондов для развития в Украине рынков капиталов. Но так уж сложилось, что для каждого из них пенсионная реформа — дело не перво-, не второ- и даже не десятистепенное. Хотя... в приватных беседах двое из троих клятвенно обещали, что вплотную займутся энпээфовским законом прямо с сентября. Как говорится, дай-то Бог, тем более что одно из главных формальных препятствий, выставленных самими же комитетчиками на пути документа, только что снято: в прошлый четверг ВР проголосовала за закон о финансовых операциях, в котором предусмотрено создание в Украине единого органа по надзору за небанковскими финансовыми институтами. А в законе об НПФ прописывался отдельный орган — по надзору за негосударственными пенсионными фондами. Потому и оказался документ на полгода в долгом ящике — от глаз подальше.
Лучше ли единый надзор над пенсионными фондами, страховыми компаниями, кредитными союзами и иже с ними, нежели специализированные надзирающие организации, — это, конечно же, вопрос, и даже мировая практика не дает на него однозначного ответа. В Чили, например, страховые компании и тамошние НПФ контролируются отдельными суперинтенденциями — и ничего, живут себе люди. Еще больший вопрос, следует ли вообще в Украине создавать мощные органы контроля, не рискуем ли мы, вручая их будущим руководителям власть на столь обширном (в перспективе) сегментом рынка. Но, похоже, разработчики закона об НПФ уже на все согласны. Для них главное — цивилизованными нормами обставить третий, добровольный уровень пенсионной системы, на котором и будут действовать НПФ.
Все правильно. С Украины довольно пенсионных фондов, где муж — председатель, жена — главный бухгалтер фонда и многие вопросы «регулируются» на кухне, за тарелкой борща. Заметьте, это отнюдь не журналистская фантазия: подобный фонд существует в действительности — он, кстати, не самый худший по украинским меркам. Скверно меряем?
Партийные резервы?
На комитет надеяться — век закона не видать... Еще немного — и подобное фенологическое наблюдение войдет в поговорку. Хотя, применительно к нашим пенсионным «страданиям», можно сказать и по-другому. Заменив слово «комитет» на «министерство», «премьер» и т.д.
Свои небогатые возможности по проталкиванию через парламент законов Министерство труда и социальной политики уже исчерпало. Вышедший в свое время из рядов фракции КПУ и выросший от замминистра до министра, Иван Сахань очень многое делает на социальном поприще. Но, увы, уже не воспринимается самой крупной фракцией парламента в качестве своего и, тем более, не обладает необходимым влиянием, дабы обеспечить голоса коммунистов при голосовании. Все слабее действуют (кстати, не только в среде коммунистов) речи в защиту реформы Елены Горячей, заместителя министра и давнего куратора пенсионной проблематики. Еще бы — выступления Елены Васильевны уже воспринимаются как непременный атрибут большинства заседаний, совещаний, конференций. Второй же министерский эшелон пока пробивной силой не отличается.
При активнейшем участии (и финансировании) USAID и Национальной программы образовательных реформ уже несколько лет подряд ведется работа в регионах — со специалистами и прессой. Эффект от «пенсион-просвета» есть, но, увы, тоже не такой, как хотелось бы: люди на местах озабочены сиюминутными проблемами, и дальше осознания того, что у классической пенсионной реформы имеются три уровня, дело, как правило, не идет. Стало быть, общественное мнение — это тоже еще не та сила, которая в состоянии склонить депутатов к принятию трудных реформаторских решений.
Кстати, весной в парламенте появился совсем уж экзотический проект — вынести проект пенсионного закона на всенародное обсуждение. Вот еще бы проекты госбюджета и Уголовного кодекса предложили обсуждать всем честным народом...
Но нет худа без добра — по мере приближения выборов у пенсионной реформы появляются довольно неожиданные союзники. Если новосозданная Партия регионов устремила свой взор на мелкий и средний бизнес и даже обещает налоговые каникулы, если социал-демократы (объединенные) очень часто строят свой пиар на поддержке молодежи и развитии политики малых дел, что для некоторых представителей этой самой молодежи и жителей небольших городов и сел очень даже небесполезно, то «Трудовая Украина» держит курс в пенсионном направлении. Тема благодатная, следовательно, надо думать, поддержка электората в стремительно стареющей Украине обеспечена.
Сложно сказать, что в этом выборе является определяющим. То ли тот факт, что в свою бытность вице-премьером в правительстве Пустовойтенко лидер партии Сергей Тигипко уже фигурировал в прессе как «идеолог пенсионной реформы». То ли присутствие во фракции таких фигур, как Валентина Гошовская и Григорий Дашутин, по долгу своей депутатской службы не чуждых социальным проблемам (поговаривают даже, что Григорий Петрович — возможный кандидат на пост председателя Пенсионного фонда). Во всяком случае, крупнейшая после коммунистов парламентская фракция не упускает возможности продемонстрировать приверженность данной теме. А близкий к ним телеканал даже заключил (еще с правительством Ющенко) договор на сотрудничество в пропаганде идей пенсионного реформирования.
Правда, смотря некоторые передачи, я вспоминаю слова одного из чиновников Минэкономики. Сказанные по совершенно другому поводу и в мой адрес, они звучат весьма и весьма актуально: «Надо учить матчасть». То есть прежде чем писать о чем-либо, следует знать предмет не «взагалі», а досконально. Вот тогда и не будут появляться в июне 2001 года экзотические сюжеты о том, будто именно в Крыму(!) начался эксперимент по передаче полномочий по начислению пенсий от органов Минтруда органам Пенсионного фонда, — в то время как эксперимент этот начался еще два года назад во Львовской области и благополучно доказал свою состоятельность...
Да, ресурс «трудовиков» может принести немалую пользу пенсионщикам. Интересно, как покажет себя этот, на первый взгляд, довольно искусственный альянс при принятии законов?
Бойцы и попутчики
...На одной из неформальных встреч Виктора Ющенко с прессой, когда речь зашла о перспективах поддержки печатных СМИ и подготовки соответствующих законодательных актов, я имела нахальство попросить: «Виктор Андреевич, помогите лучше пенсионной реформе. Есть два готовых закона, помогите их провести через парламент!». Премьер не отказал, более того — много говорил о необходимости пенсионного страхования. Видение было очень личное, очень выстраданное, но... все осталось на точке замерзания.
Да, земной поклон экс-премьеру Ющенко за погашенные задолженности по пенсиям, однако в деле пенсионного реформирования этот, без иронии, выдающийся результат имеет и видимый отрицательный эффект. Тот, кто считал реформой именно раздачу долгов, успокоился и почивает на лаврах. Потеряв остроту, пенсионная тема быстро уходит на задворки украинской политики.
Вставать на очередной пресс-конференции и просить: «Анатолий Кириллович, помогите провести пенсионные законы!» я, наверное, уже не рискну. Как и апеллировать по этому поводу к г-ну Семиноженко, который, судя по президентскому указу, и будет в ближайшее время курировать пенсионную реформу. Только на моей памяти правительственных кураторов было то ли четыре, то ли пять, но вряд ли кто из них знал «матчасть» хотя бы на «четверку» и ратовал за пенсионное реформирование не из соображений конъюнктуры где-нибудь в перерыве между приемом для студентов-отличников и перерезанием ленточки на выставке медтехники.
Хотя есть большая надежда, что новый куратор (уже не от парламента с правительством, а от Госсовета) будет именно таким, как надо,— убежденным и не склонным к бесконечным компромиссам, грозящим выхолостить саму идею. Думается, не велик секрет, что в феврале пост исполнительного секретаря в новом органе задумывался под Эллу Либанову — известного ученого, доктора экономических наук, автора десятков статей и исследований по демографии и проблемам бедности, научного консультанта Президента. Да и вообще женщину яркую, волевую.
Состоится ли это назначение и какими требованиями оно будет обставлено, очень важно для успеха дела. Пусть уж меня простят многие уважаемые мной руководители, но пенсионная реформа просто истосковалась по лидеру.
* * *
У страны нет больше времени на раскачку. Надо как можно скорее на что-то решаться. Ведь речь идет, уж простите, не о Налоговом кодексе и не о Бюджетном, от которых, конечно, многое зависит — и темпы экономического роста, и благосостояние, и авторитет страны. Однако «в случае чего» через год или после очередных выборов ошибку можно исправить или даже повернуть процесс вспять.
Если же говорить о нынешней пенсионной ситуации, то она запрограммирована еще в середине прошлого века. Сейчас на пенсию выходят те немногие, кто родился в 1940-е, через пять-десять лет пойдет более многочисленное поколение 1950-х, и нам не дано эту тенденцию ни изменить, ни исправить. Как не в силах мы скорректировать численность тех, из чьих отчислений пенсионерам будут платиться пенсии, — нынче они уже учатся в школах, институтах или недавно начали свой трудовой путь.
Мы не в состоянии переписать страну наново. Надо исхитриться получше обеспечить старших, не ограбив при этом младших, включая еще даже не рожденных. В этом и состоит истинный смысл пенсионной реформы. Самый оптимальный (т.е. наименее болезненный с точки зрения финансирования) период для внедрения новшеств приходится на 2003—2006 годы, затем демографическая ситуация начнет резко ухудшаться, а после 2025 года — ухудшаться катастрофически...
Впрочем, «ЗН» об этом уже не раз и не два рассказывало — и в цифрах, и, так сказать, на пальцах. Пишем-пишем — а достучаться до общественного сознания не можем.