- Сергей Леонидович, в 1998 год Украина вошла в состоянии финансового кризиса. Было очень много неблагоприятных прогнозов. За первый квартал буря как будто бы улеглась, хотя многие говорят, что это было достигнуто слишком большой ценой. Как бы вы оценили результаты первого квартала и текущее состояние дел в экономике страны?
- Финансовый кризис никуда не делся. Украина продолжает переживать чрезвычайно серьезный финансовый кризис. Просто он перешел в скрытую форму.
Иногда я, окидывая взглядом происходящее, удивляюсь, что нам каким-то образом удается выдерживать внешнюю стабильность: транспорт ездит, свет в домах горит, в магазинах полно товаров, вечерами кафе в городе забиты людьми. Это похоже на внешнюю беззаботность человека, который болен раком, метастазы уже поразили все его внутренности, но внешне это никак не проявилось - пока еще, не чувствуя боли, он спокоен и весел.
На самом деле в первом квартале нам удалось лишь внешне залечить раны.
Еще с января стало ясно, что доходная часть бюджета сильно переоценена. Мы ежемесячно имели просчитанные своеобразные «уровни сопротивления» бюджетных расходов на первый квартал - это выплата текущей бюджетной зарплаты, денежного обеспечения в армии, самые горящие расходы по каждой из финансируемых статей, скажем, продукты питания для больниц, детских садов, минимальные расходы на здравоохранение, образование. Это - около от 500 до 600 млн. гривен каждый месяц. Доходы, ежемесячно получаемые в государственный бюджет в денежном виде (с начала года, после выхода соответствующего президентского указа, мы отказались от практики проведения взаимозачетов с центральным бюджетом), едва покрывали эти потребности.
Однако в бюджетный процесс, к сожалению, вмешались обстоятельства другого рода и Министерство финансов выделило с января по март - в условиях, когда у нас каждая копейка была на счету, когда мы изо всех сил пытались не допустить наращивания задолженности по зарплатам и платить хотя бы текущую зарплату вовремя - сотни миллионов гривен Минуглепрому, по другим «незащищенным» статьям.
К тому же предвыборный отток средств, в первую очередь иностранных инвесторов, с рынка ОВГЗ часто ставил нас в середине месяца в положение, когда мы за счет налоговых поступлений вынуждены были обслуживать долг по облигациям. В таких условиях единственным выходом для правительства оставались внешние кредиты.
- Которые сразу же оказались под шквалом критики ввиду их дороговизны...
- Проблема внешних займов в рамках первого квартала состояла в том, что одолжили денег на внешних рынках больше, чем было действительно необходимо, а потом «лишние» все равно потратили. Мы планировали часть средств израсходовать на неотложные платежи, остальные - на реструктуризацию внутреннего долга. Но слишком велик оказался соблазн потратить часть средств на иные цели - безусловно, предусмотренные в бюджете, однако не обеспеченные реальными доходами. Результат сегодня, наверное, всем уже известен: превышение дефицита бюджета в первом квартале более чем в два раза против планировавшегося (1430 млн. гривен против 650 млн. по программе с МВФ).
Что же касается стоимости займов, то я прошу помнить, в какое время они осуществлялись - рынок еврооблигаций еще не ожил после азиатского фондового кризиса. Инвесторы ломили цену и пытались дать деньги на как можно более короткий срок. Мы получили нужные нам средства на три года по ставкам в три раза ниже существовавших тогда на внутреннем рынке ОВГЗ.
Кроме того, в период кризиса мы получили нужный нам опыт самостоятельного заимствования на внешнем рынке капитала, который поможет делать такие шаги в будущем все лучше и лучше. Сейчас, к примеру, Украина имеет целый ряд предложений от крупнейших в мире банков относительно внешних заимствований на условиях, которые, конечно же, отличаются в лучшую сторону по сравнению с теми, что мы имели в начале года.
И все же, говоря о самостоятельных внешних займах, я хотел бы подчеркнуть, что мы ни в коем случае не отдаем им предпочтение перед другими источниками поступлений. Такими, как действительно дешевые и долгосрочные кредиты Всемирного банка или поступления от приватизации. Однако эти проекты требовали времени на подготовку и конъюнктура для них на протяжении трех месяцев перед парламентскими выборами не была удачной, а обеспечивать нашу социальную сферу мы должны были и в эти трудные месяцы тоже.
Большая часть денег от внешних займов выполнила главную задачу, и объемы долгов и по пенсиям, и по зарплатам уменьшились в марте на сотни миллионов гривен. И сегодня, когда первый квартал с парламентскими выборами позади, надеемся продолжить реализацию нашей стратегии борьбы со «скрытым» финансово-бюджетным кризисом. Поскольку, подчеркиваю, мы его еще не пережили.
Уже в ближайшие месяцы объемы погашения и обслуживания государственного внешнего и внутреннего долга превысят ежемесячные налоговые поступления в бюджет. Поэтому главный вопрос, над которым сегодня работает экономический блок правительства, - это поиск резервов для увеличения доходной и существенного уменьшения расходной части бюджета.
- И вы имеете какие-то предложения уже сегодня?
- Вначале я хотел бы привести простую иллюстрацию того, как выглядит в 1998 году наш бюджет. Всегда полезно попытаться бросить взгляд со стороны на хорошо известные и старые вещи. Тогда становятся очевидными и многие действия, которые нужно предпринимать.
Например, несложно подсчитать, что у нас в бюджетной сфере занят каждый третий работающий. Получается, что оставшиеся двое содержат его и еще четверых пенсионеров и несовершеннолетних.
Бюджет, где налоговых поступлений хватает только на то, чтобы платить зарплату людям и делать критические расходы, уже не является бюджетом в полном смысле этого слова. Как в таком бюджете можно найти деньги на инвестиции, на поддержку народного хозяйства? Или за счет кого?
Оба приведенных факта свидетельствуют о том, что мы должны честно признать: нам не по карману ни нынешняя численность армии, ни правоохранительных органов, ни нынешний аппарат исполнительной власти. Согласно нашей программе, количество занятых в бюджетной сфере должно быть сокращено на 300 тыс. человек уже в этом году. И в последующие два года нужно продолжать сокращать по 400 тыс. человек ежегодно, пока мы не придем к необходимому равновесию.
Мы должны честно признаться и себе, и людям, что у нас недостаточно внутренних ресурсов, чтобы платить им зарплату, а обеспечивать ее за счет наращивания новых долгов - это путь к финансовой катастрофе, в которой эти же люди пострадают вместе со страной гораздо больше.
- А как бы вы оценили степень возможного сопротивления сокращаемого государственного аппарата и возможность политического давления в этой связи лично на вас?
- Это будет зависеть от того, насколько разумно нам удастся провести реформу. Все можно сделать спокойно, взвешенно, не принимая огульных решений относительно судеб людей, стараясь максимально смягчить этот процесс. Мы уже имеем некоторый план таких мер.
Первое, что мы сделали, - посмотрели, сколько в бюджетной сфере занято пенсионеров. Это около 200 тыс. человек. Сокращение можно проводить в два этапа - они, к примеру, могут получить предупреждение об увольнении за три месяца. Многие из этих людей - хорошие администраторы, и они могут продолжить свою карьеру в частных структурах.
Кроме того, необходимо добиваться льгот для тех предприятий, которые будут брать этих людей на работу. Какими конкретно должны быть льготы - определится в результате дискуссии после того, как будет принято политическое решение по данному вопросу.
Но мы с самого начала честно заявляем: другого выхода у нас нет и если мы постепенно не начнем сокращать количество занятых в бюджетной сфере, то завтра нам все равно придется это делать, только наверняка более резко, не имея времени принять компенсирующие меры.
Что касается личного давления, то все будет зависеть от уровня моих полномочий. Если у меня не будет полномочий или я не сумею быть до конца последовательным в этом вопросе, то и давления не будет. Вместе с тем, я прекрасно понимаю, что после таких непопулярных реформ люди на руководящих постах долго не работают. Но это нормальная практика. Если человек показывает, что он нормально работает, то он потом будет где-то востребован.
Но есть и другой вид сопротивления - сопротивление аппарата, армии чиновников, от кабминовских до жэковских работников, источником благополучия которых является власть, бесконечные патенты, лицензии, проверки. То есть то, что им дала в руки система. Это будет сильный, умный и изворотливый противник, сопротивляющийся всему новому. Нам нужна твердость политической воли от начала и до конца. Но это уже не столько проблемы сокращения госслужащих, сколько проблемы административной реформы в целом.
Как бы возвращаясь к вашему вопросу о давлении, я хотел бы сказать и о другой стороне медали. Не нужно забывать, что, кроме сопротивления аппарата, мы будем иметь колоссальную поддержку наших реформ со стороны бизнеса, различного рода мелких предпринимателей, которые чаще всего и становятся объектами «пристального» внимания чиновников. Их сегодня около 5 миллионов. Другое дело, что им не хватает организованности и последовательности в отстаивании интересов своего бизнеса. Тем не менее, необходимо открыто апеллировать к этим людям.
И еще. Думаю, будет правильно обернуть главное орудие чиновника - бюрократию - против него самого. Обложить инструкциями так, чтобы бюрократы вынуждены были не запрещать и выстраивать людей в очередь для того, чтобы им дали взятку, а наоборот, разрешать. Чтобы для запрета на что-либо им бы понадобилось написать обоснование на трех страницах. Да еще и подвести к этому статью Уголовного кодекса, чтобы они чувствовали ответственность за свои действия. Кстати, мы уже проводили соответствующие консультации с Государственным комитетом по вопросам развития предпринимательства, где нас всячески поддерживают в этом вопросе.
- А готов ли к таким радикальным мерам сам аппарат исполнительной власти, руками которого вам предстоит делать эту реформу?
- Боюсь, что сегодня у нас уже нет выбора. Административная реформа - это то, что сегодня созрело и сверху, и снизу. Что я имею в виду? Во-первых, фискальная необходимость пересмотра бюджета. Повторюсь с уже сказанным - если у нас бюджетных поступлений хватает только на выплату заработной платы бюджетникам, то бюджетный сектор пора сокращать. Но сокращать огульно нельзя - нужны реформы в каждом из секторов, в которых будут проводиться сокращения. Если это правительство, то нужно воспользоваться этим моментом для того, чтобы провести реорганизацию аппарата Кабинета министров и министерств, сделать центральную исполнительную власть более функционально ориентированной на подготовку и проведение рыночных реформ. Четкий план регулятивной реформы и концепция административной реформы, разработанные нами, переданы на рассмотрение Президенту.
Что же касается созревания снизу, то в правительстве на уровне среднего звена уже появилось немало людей, которые не могут сегодня реализовать свои реформаторские идеи, поскольку их губит существующая процедура принятия решений. Как сказал Президент на заседании правительства, «...правит бал Кабинет министров, а министров, похоже, это целиком устраивает. Потому что есть кому поправить, склепать документ по традициям двадцатилетней давности».
- Сергей Леонидович, если позволите, вновь вернемся к бюджетной тематике. Вы сказали о направлении сокращения расходов, а заложены ли в программу действий правительства, наряду с этим, меры по увеличению поступлений?
- Я понимаю, что вы хотите услышать, - что правительство вновь намерено, как и раньше, добиваясь увеличения поступлений в бюджет, усиливать налоговое бремя.
Позвольте привести один простой пример, который, на мой взгляд, не всеми правильно осмыслен.
В течение 1996-го, 1997-го и в первом квартале 1998 года в Украине налоговое законодательство было далеко не идентичным, напротив, мы переживали постоянные налоговые эксперименты. Однако общий фискальный процент в государстве - количество налогов и обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды по отношению к валовому внутреннему продукту - практически не менялся, находясь в пределах 38-39% ВВП. Более того, если проанализировать эту динамику более детально, по всем составляющим, то мы увидим, что непроизвольные «смягчения» фискальной политики в последние два года, как правило, компенсировались ужесточением работы налоговых органов, которые получали указание сверху собрать больше денег в бюджет. В итоге росли так называемые переплаты налогов и, соответственно, фискальный процент, то бишь налоговое бремя не опускалось ниже прежнего уровня. И напротив - ужесточение налогового законодательства приводило лишь к росту налоговых недоимок, но общий процент поступлений существенно не менялся.
Иначе говоря, на этом примере видно: живая экономика у нас не отдает денег больше, чем способна отдать, - она уже выработала к этому стойкий иммунитет. Отсюда вывод - радикально увеличить объем доходов нельзя. Поэтому мы избрали путь своеобразной ревизии того, что у нас уже имеется. И в первую очередь - это реорганизация фондов.
Дело в том, что около трети доходов центрального бюджета имеет целевой характер, что существенно сужает свободу маневра правительства и Минфина. Речь идет о постепенном уменьшении, а в будущем - и об отмене централизованных отчислений в чернобыльский, дорожный, инновационный и другие фонды. Будущая реформа в аграрном секторе предполагает ликвидацию интервенционного и лизингового фондов, поскольку отвлечение средств в них приводит к снижению мобильности бюджетных потоков. Мы также считаем нецелесообразным дальнейшее функционирование вне государственного бюджета фонда приватизации и региональных внебюджетных фондов. Все они должны подвергнуться аудиту, а в большинстве своем - ликвидации.
Однако сокращение бюджетной сферы и реструктуризация с частичной ликвидацией целевых внебюджетных фондов - это далеко не все наши резервы.
Мы также намерены провести ревизию льгот по налогу на добавленную стоимость, от которого освобождены, в частности, продажа газа, значительная часть транспортных, образовательных услуг, повысить акцизные ставки на спиртные напитки, табачные изделия, бензин и дизельное топливо. Несмотря на раздражение, которое это может вызвать у отдельных групп потребителей, я хочу провести такую параллель: логично ли то, что, не будучи в состоянии выполнить свои обязательства перед наиболее малообеспеченными гражданами, мы продолжаем удерживать рекордно низкие в Восточной Европе цены на перечисленные виды товаров, не относящиеся к предметам первой необходимости, можно сказать, социально защищая их потребителей? Товаров, в цене которых во всем мире преобладающий вес имеет акцизный налог.
Мы не должны забывать, что еще не избавились от целого перечня льгот и привилегий, установленных законами и постановлениями, но не подкрепленных реальной финансовой ответственностью бюджета. Так, их общая сумма, включая налоговые льготы, съедает пятую часть доходов бюджета. В результате либо возникает новая бюджетная задолженность, либо государство вступает в более странные отношения со своими контрагентами, например транспортниками, которые ежегодно перевозят целую армию пользующихся льготами чиновников и сотрудников правоохранительных органов, не получая адекватной компенсации от Министерства финансов.
Уже в этом году мы, например, намерены снять значительную часть бюджетных субсидий на коммунальные услуги и общественный транспорт.
- В свое время ваш российский коллега вице-премьер Чубайс растерял немало политического капитала и нажил немало врагов, занявшись ликвидацией внебюджетных фондов. Насколько схожими могут быть последствия планов ликвидации фондов в Украине и не приведет ли она к тому, что уже было - на несколько месяцев поступления в фонды были централизованно собраны в бюджет, но их доходы от этого резко уменьшились?
- На этом пути можно потерять многое водночасье, когда на человека наваливаются силы, кормящиеся из кормушек, которыми являются эти фонды и у нас, и в России. Но проходит время - и люди понимают, что это просто защита интересов личных или корпоративных, в то время как тот, кого рисуют врагом в средствах массовой информации, выступает от имени государства. Поэтому я думаю, что Чубайс все-таки набрал себе политический капитал и имеет стойкий имидж государственника. Несмотря ни на что.
А в целевых фондах сейчас действительно сосредоточены большие деньги и значительная их часть используется нерационально и не по назначению.
Мы намерены начинать изменять ситуацию немедленно, уже при подаче пересмотренного бюджета на этот год. Для начала хотим просто централизовать их поступления, чтобы дать возможность маневра Министерству финансов, которому практически неподконтрольна треть бюджетных ресурсов. Теоретически целевые отчисления и расходы могут существовать, но учитывая нынешнее положение дел - это слишком большая цифра для Украины.
Упреждая вопрос об обязательствах целевых фондов, скажу, что мы намерены прогарантировать пересмотренную часть их расходов, сделав, к примеру, новыми защищенными статьями социальные выплаты из них.
- В большинстве из описываемых вами сфер серьезные реформы, по сути, еще и не начинались. Вместе с тем, учитывая ваш комментарий макроэкономической и финансовой ситуации в стране, как бы вы оценили фактор времени, которое необходимо для проведения перечисленных вами срочных мер?
- Все описанные мною меры являются частью программы действий правительства, основные положения которой, в свою очередь, легли в основу проекта нашего Меморандума по программе расширенного финансирования с Международным валютным фондом. Это четкий перечень на ближайшие три года, в котором наши действия разложены в ежемесячном хронологическом порядке. Таким образом, проводя необходимые нам реформы, Украина могла бы уже к сентябрю получить финансирование со стороны МВФ и Мирового банка на самых выгодных условиях.
И еще об одном - очень важном. История знает силовые примеры преодоления кризиса и проведения радикальных реформ, когда страна из одного общественного состояния силой перетягивалась в другое, качественно новое. Это петровские реформы, чилийский пример. Украина сегодня является демократическим обществом, и у нас нет другого пути к проведению реформ, кроме достижения общественного, гражданского согласия в обществе. Вся экономическая программа правительства строится на изменениях, которые необходимо внести в законодательную базу. А это невозможно без понимания и одобрения новой Верховной Рады.
У нас нет другого выхода, кроме как вместе осознать, что мы находимся на краю пропасти, и вместе делать реформы, разделив ответственность. Ведь, к сожалению, непопулярных мер не избежать, а значит, будут и безработные военные, и интеллигенция, торгующая на базаре. Это и есть наша плата за годы сомнений и нерешительности в проведении реформ.
Я, к сожалению, от многих слышу в последнее время о болгарском варианте. Некоторые отчаявшиеся политики говорят - да что уж там, пускай рванет, пробьется кризис наружу, чтобы все увидели, каково истинное макроэкономическое состояние страны, пускай вернутся левые, окончательно все разрушат и тогда мы наконец получим единство в желании проводить радикальные рыночные реформы.
Но меня коробит, когда так спокойно начинают рассуждать о возможности кризиса, как бы забывая, чем он может обернуться для простых людей. В Болгарии после кризиса зарплаты были 7 долларов в месяц, пенсии - 3 доллара, то есть люди недоедали, им не на что было жить. Но ведь мы же не на войне, чтобы некоторые наши политики могли рассуждать, как военачальники, о возможных необходимых жертвах в таком масштабе! Очень страшно, что у нас есть политики, которые готовы пойти на подобное, чтобы доказать какую-то свою идею.
Альтернатива всему этому сегодня одна - политическое согласие.
У нас действительно уже нет времени на сомнения. Может быть, в прежние годы можно было сохранять иллюзию, будто бы у Украины есть возможность выбирать момент проведения реформ. Сейчас такого выбора уже нет.