Налоговая реформа предоставила правительству возможность собирать больше средств с экономики. При умеренной инфляции налоговые поступления в госбюджет за восемь месяцев текущего года выросли на 72,1% по сравнению с аналогичным прошлогодним периодом. Динамика довольно оптимистичная, однако сам по себе этот факт не является достижением экономической политики правительства. Ее эффективность в большей степени зависит от того, каким образом будет потрачен полученный дополнительный финансовый ресурс.
Средства можно направить на инвестиции в мощные национальные проекты, дающие положительные эффекты для экономики, что повысит деловую активность в государстве. А можно потратить на фешенебельные лавочки для метрополитена за 63 тыс. грн. или буровые установки стоимостью 400 млн. долл. за единицу. Нынешняя волна реформ системы государственных финансов, являющаяся самой масштабной за последние десять лет, все же может стать провальной, если не будет достигнут значительный прогресс в вопросе повышения эффективности и производительности расходования бюджетных средств. Представляется, что реформа этой сферы должна стать приоритетом №1 в ближайшей перспективе.
Благодаря проведению налоговой реформы правительство ощутимо повысило фискальную эффективность налоговой системы (вопрос о том, насколько использованные для этого механизмы согласовываются с задачами улучшения фискального пространства, мы оставляем без внимания). В текущем году налоговые поступления в бюджет растут быстрее, чем динамика увеличения номинального ВВП, что свидетельствует о том, что правительство научилось более результативно собирать деньги с экономики. Отметим, что делает оно это не только благодаря повышению фискального давления на экономику (таковым является освобождение от обложения НДС операций по поставкам зерна, отмена налоговых льгот для технопарков, давление на плательщиков единого налога с целью «стимулирования» их перехода на общую систему налогообложения), но и за счет активизации борьбы с уклонением от уплаты налогов и перекрытия схем минимизации налогообложения. Значительный прогресс, хотя и с рядом «но», был достигнут в наведении порядка в сфере возмещения НДС и перекрытия схем сужения базы налогообложения налога на прибыль. Благодаря этому в текущем году при низкой инфляции и умеренном росте ВВП и доходов населения доходы повышаются более высокими темпами, чем в благополучных 2006-2008 годах.
Но среди актуальных проблем государственных финансов Украины были и остаются не только проблемы в сфере мобилизации доходов. Не менее, а, возможно, даже более значительными являются проблемы распределения и использования бюджетных ресурсов. В президентской Программе экономических реформ на 2010-2014 годы, определяющей перечень реформ и мер, которые необходимо осуществить правительству, этой проблематике уделено немалое внимание. Программа содержит ряд достаточно четких задач. В частности, среди прочего были названы следующие:
- оптимизация количества бюджетных программ;
- усовершенствование программно-целевого метода (ПЦМ) и распространение его на все звенья государственного бюджета;
- внедрение среднесрочного бюджетного прогнозирования;
- усиление контроля над целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
Кроме того, блок задач посвящен реформированию государственных закупок.
Действительно, проблемы, снижающие эффективность расходования бюджетных средств, существуют во всех звеньях бюджетной системы: от бюджетного прогнозирования до размещения государственных заказов и контроля за расходованием средств. Формально Украина внедрила передовые западные элементы бюджетного механизма, в частности принцип формирования бюджета, известный как «сверху-вниз», программно-целевой метод и среднесрочное бюджетное прогнозирование. Но на практике их функционирование несколько искажено, что приводит к потере эффективности бюджетной системы в целом.
Принцип формирования бюджета «сверху-вниз», который успешно применяется в ряде ведущих стран (Канаде, Австрии, Швеции, Новой Зеландии) и рекомендован Украине Международным валютным фондом, предполагает, что правительство сначала оценивает прогнозируемые поступления бюджета (то есть собственные ресурсы), а затем распределяет их между разными «конвертами» (своеобразными автономными бюджетными фондами, каждый из которых закреплен за главным распорядителем бюджетных средств и отвечает приоритетным направлениям экономической политики). Конверты включают перечень бюджетных программ в рамках определенного сектора экономики (инфраструктура, образование, социальная защита и т.п.). Главные распорядители могут распределять бюджетные средства по собственному усмотрению согласно определенным ими приоритетам, но их финансовая база ограничена лимитом конверта. Ограниченность средств стимулирует их финансировать наиболее эффективные проекты, отсекая менее эффективные. Таким образом, данный механизм стимулирует максимально эффективное использование бюджетных средств и консолидирует расходную дисциплину.
В Украине бюджет формируется по похожему принципу. Министерство финансов на стадии разработки бюджета информирует главных распорядителей о предельных объемах их расходов, и те, в свою очередь, в их рамках выбирают собственные приоритеты финансирования на следующий год. В целом, этот принцип является одним из ключевых факторов эффективности бюджетных систем западных стран, но в Украине он характеризуется рядом недостатков, блокирующих его действие.
Во-первых, до недавнего времени в Украине существовало более 100 главных распорядителей и почти 900 бюджетных программ. В такой ситуации Министерство финансов физически не может проанализировать эффективность и обоснованность всех бюджетных запросов, а также соответствие направлений использования ими бюджетных средств стратегическим и текущим задачам социально-экономической политики правительства. В последние годы согласно требованиям Программы экономических реформ на 2010-2012 годы Минфин уменьшил количество бюджетных программ до 580, а количество главных распорядителей бюджетных средств - до 82. Вместе с тем, как показывает опыт развитых стран, эффективно контролировать распределение бюджетных средств Минфин может только при наличии 10-20 главных распорядителей таких средств.
Во-вторых, в западных странах публичную и политическую ответственность за эффективность расходования бюджетных средств несут именно главные их распорядители. Общественность и оппозиция их внимательно контролируют, заставляя эффективно использовать полученные средства. На официальных сайтах соответствующих органов размещается детальная информация о перечне бюджетных программ, под которые главные распорядители получили бюджетные средства, состоянии и результатах их выполнения.
В Украине же главные распорядители не хотят публично и детализировано отчитываться о результатах выполнения бюджетных программ. Более того, на их официальных сайтах вообще сложно найти информацию о реализуемых ими бюджетных программах и о том, как потрачены средства. Подобная ситуация стала возможной вследствие отсутствия интереса общественности к этим вопросам и чрезмерной концентрации внимания к деятельности президента и премьер-министра. В целом несколько странно выглядит, когда последние отчитываются о строительстве дорог, мостов или даже реконструкции площадей при наличии государственного органа, в ответственности которого находятся эти вопросы и на реализацию чего ему предоставлены соответствующие ресурсы. Ведь нести ответственность за расходование бюджетных средств должны главные распорядители, тогда как Минфин должен отвечать только за то, насколько перераспределение финансовых ресурсов согласовывается с программными и стратегическими задачами социально-экономической политики.
С серьезными недостатками в Украине работает и программно-целевой метод составления и выполнения бюджета. Данный механизм был заимствован западными правительствами из бизнес-практики во второй половине ХХ ст. Его суть состоит в том, что распорядители бюджетных средств получают их не просто для финансирования своей деятельности, а на достижение конкретных результатов, зафиксированных в соответствующей бюджетной программе. В идеальном варианте для того, чтобы получить мандат на мобилизацию финансовых ресурсов, правительству необходимо структуризировать свои расходы по бюджетным программам, показав парламенту тот результат (желательно в количественном измерении), который получит страна.
Значительным позитивом ПЦМ является то, что с его помощью бюджетные расходы можно более-менее четко гармонизировать с приоритетами стратегического национального развития. Как правило, бюджетная программа принимается для реализации конкретного приоритета стратегии развития государства, детализируя и конкретизируя его. В Украине правовая база для функционирования ПЦМ была создана Бюджетным кодексом в редакции 2000 года, а новым Бюджетным кодексом эта практика была усовершенствована. Вместе с тем украинская практика остается далекой от европейских стандартов. Прежде всего потому, что стратегические цели и задачи, зафиксированные в бюджетных программах, слишком общие, а критерии результативности - расплывчатые. Ожидаемые результаты бюджетных программ должны быть максимально математизированы с тем, чтобы Минфин в процессе их согласования мог оценивать экономическую эффективность разных программ и выбирать те, что дадут максимально возможный экономический эффект при минимальных затратах.
Несколько искажен в Украине и механизм среднесрочного бюджетного прогнозирования. Он используется в западных странах для того, чтобы увязать текущую бюджетную политику с долгосрочными приоритетами развития государства и максимально аполитизировать бюджетный процесс. Следует отметить, что среднесрочное прогнозирование и бюджетирование в западном понимании - это не «пятилетки» времен СССР как план на ближайшие пять лет. Они основываются на разработке бюджета в n-ом году на n+2-й или n+3-й год. Другими словами, в 2011 году разрабатывается и утверждается бюджет не на 2012 год (он уже утвержден в предыдущих периодах), а на 2013-й или 2014-й. При этом лимиты главным распорядителям, предоставленные на среднесрочную перспективу, со временем либо вообще не могут пересматриваться (как, например, в Швеции), либо могут корректироваться в крайне ограниченном диапазоне (в Австрии) с учетом изменения макроэкономических показателей. Благодаря долгосрочному прогнозированию власть получает возможность обеспечить спокойное и своевременное принятие бюджета с учетом текущего состояния и будущих потребностей. В Украине же вариант среднесрочного прогнозирования, кажется, принят не для внутреннего применения правительством, а для демонстрации обществу того факта, что правительство берет на вооружение передовой мировой опыт в сфере бюджетного менеджмента. В нынешнем виде среднесрочное бюджетное прогнозирование приносит мало пользы.
Для выполнения требований Программы экономических реформ и нового Бюджетного кодекса правительство ввело в текущем году среднесрочное бюджетное прогнозирование на уровне главных распорядителей бюджетных средств. Но такое прогнозирование имеет только информативную ценность и не налагает каких-либо ограничений. В следующем году распорядители бюджетных средств могут обосновать новые показатели бюджетных ресурсов, необходимые им для исполнения функций. Кроме того, остается непонятным, как распорядители главных средств могут формировать бюджетные запросы на среднесрочную перспективу без соответствующей нормативной базы.
Отдельной национальной проблемой в Украине является звено расходования бюджетных средств. По данным Госстата, сумма госзакупок в 2010 году составила 335,3 млрд. грн. Если предположить, что неофициальная информация об «откатах» за победу в государственном тендере в размере 20-30% достоверна, то должны констатировать, что государство фактически потеряло 83,8 млрд. грн. Это больше, чем запланированные инвестиционные расходы на следующий год из сводного бюджета. Этого ресурса было бы более чем достаточно, чтобы обеспечить дополнительный прирост ВВП в 0,7-0,9% ежегодно, не считая мультипликационного эффекта.
Таким образом, только за счет наведения порядка в сфере распределения и расходования бюджетных средств экономика могла бы получить мощный импульс для роста, сравнимый с эффектом увеличения цен на мировых рынках металлопродукции. Но для достижения этого необходимо, прежде всего, понимать корни нынешних недостатков. Украинские чиновники ничем не лучше и не хуже чиновников развитых стран. Проблема заключается в том, что бюджетный механизм в Украине выстроен не совсем правильно. Он эффективно адсорбирует средства из экономики, однако на стадии их распределения и использования отдельные составляющие характеризуются глубинными проблемами, поэтому на выходе мы получаем ту ситуацию, которую сегодня имеем. Декларация реформ, зафиксированная в Программе реформ на 2010-2014 годы, в целом содержит абсолютно адекватные меры по усовершенствованию системы государственных финансов, но проблемой стало то, что правительство начало их внедрять с реформирования инструментов мобилизации ресурсов (то есть с налоговой политики).
Реформы же в этом сегменте необходимо начинать с усовершенствования звена распределения и использования бюджетных средств. Во-первых, это обеспечило бы большую общественную поддержку реформам, поскольку ее результаты были бы наглядными. Людям, по большому счету, безразлично, на сколько выросли доходы от уплаты налогов. Их больше интересует тот факт, что средства, которые они платят в бюджет, идут на приобретение дорогих авто для чиновников, реконструкцию больниц и отелей для депутатов, аренду супердорогих офисов органами власти. Во-вторых, упорядочив расходные приоритеты, правительство имело бы представление и понимание того, какой объем средств ему необходим для реализации приоритетов социально-экономической политики. Возможно, это удержало бы его от не вполне обоснованного снижения налогов в ходе налоговой реформы и заставило бы более осмотрительно использовать этот ресурс. Скажем, эффективнее было бы снижать налог на прибыль только для той части прибыли, которая реинвестируется в модернизацию производства, а не внедрять тотальное снижение налога.
В этом контексте отсутствие качественных изменений в вопросе распределения и использования бюджетных средств, к сожалению, может затмить и нивелировать некоторый позитив, наработанный нынешней властью. Комплекс реформ в данной сфере должен стать ключевым национальным проектом в следующем году.