Об украинской коррупции уже сказано и написано много, но только незначительная часть общества достаточно четко осознает один из ключевых источников коррупции - конфликт интересов.
Доминирование неформальных связей над формальным институциональным взаимодействием и законом, частных интересов над общественными, клановость и кумовство - ядро конфликта интересов. Именно устойчивостью неформальных связей между политиками и чиновниками можно объяснить легкость их миграции между политическими силами (фракциями) в парламенте и в местных советах, голосование политических оппонентов за политические решения, которые противоречат политическим обещаниям и положениям программ, но отвечают достигнутым теневым договоренностям, а также кадровые назначения после Революции достоинства на "хлебные" должности проверенных людей, ранее замешанных в коррупционных схемах.
Социальные сети
как ключ к объяснению конфликта интересов
Выражение "власть меняется, но не меняются люди при власти" как раз и может объяснить устойчивость сформированных неформальных социальных сетей в украинской политике. Социальные сети - это та среда, где формируется и поддерживается доверие между разными игроками, которые могут формально принадлежать к разным политическим силам, но иметь общие бизнесы-интересы. Именно доминирование неформальных инструментов идентификации "свой-чужой" позволяет подменять интересы избирателей интересами властной верхушки и частными интересами, с легкостью, неэффективно и нерезультативно расходовать публичные ресурсы (средства, имущество, квоты, лицензии и т.п.) ради получения частной выгоды.
Более того, в системе координат и ценностей своей социальной сети такой политик или чиновник будет считаться эффективным менеджером, вопреки тому, что формально он не является эффективным с точки зрения выполнения предвыборной программы партии и защиты интересов граждан в рамках разработки и реализации определенной политики. Конечно, при условии, что он "не забывает" об интересах членов
своей социальной сети.
Анализ социальных сетей украинских политиков и чиновников позволяет понять, почему за политические решения, которые могут противоречить задекларированным политическим принципам и ценностям, дружно голосуют, казалось бы, непримиримые политические оппоненты. Объяснение довольно простое - доминирование частных или корпоративных интересов определенных неформальных социальных сетей над всеми другими и неформального социального взаимодействия над формальным.
Конфликты между интересами государственного чиновника как частного лица-гражданина и его долгом как государственного должностного лица влияют или при определенных обстоятельствах могут влиять на объективность выполнения им должностных обязанностей.
Действующее украинское законодательства определяет конфликт интересов как противоречие между личными имущественными, неимущественными интересами лица или близких ему лиц и его должностными полномочиями, наличие которого может повлиять на объективность или непредвзятость принятия решений, а также на совершение или несовершение действий в ходе выполнения предоставленных ему должностных полномочий.
Можно уверенно говорить об устойчивости социальных сетей украинской политической элиты (депутатов Верховной Рады Украины, членов Кабинета министров и секретариата/администрации президента, глав ОГА). Чтобы это доказать, достаточно провести биографический анализ по пяти базовым признакам: связи политические, экономические, образовательные, родственные и общественные. Наложение периодов работы/учебы/пребывания в одних и тех же организациях или учреждениях даст возможность описать социальную сеть. По мнению разных исследователей (в частности таких, как Т.Костюченко и М.Винницкий), связи в рамках социальных сетей играют ключевую роль из-за "неформальности как пережитка коммунизма" и практики "блата" как своеобразной валюты, дающей доступ к ресурсам. В постсоветских странах подобный подход позволяет "решать дела" в условиях институциональной нестабильности и быстрых социальных изменений.
Неформальное взаимодействие между акторами в политическом поле оказывается подобным рынку, где участники обмениваются различными видами капитала. В этом случае позиция, или формальный статус в структурах власти, предоставляет доступ к нескольким типам сконцентрированных ресурсов (экономическому, репутационному, административному и т.д.), которые можно приобрести именно на определенной должности и обменивать на другие формы капитала, благодаря вертикальной и горизонтальной мобильности, то есть меняя должности и приобщаясь к все большему числу трансакций и обменов обязательствами. Это требует обеспечения некоторого постоянства своей влиятельности, по крайней мере, путем получения и удержания определенной должности. Что, в свою очередь, приводит к формированию межличностного доверия на основе продолжительного сотрудничества между участниками взаимодействия в период политической нестабильности.
Существующие неформальные социальные сети дают возможность политикам и чиновникам показывать сравнительно скромные доходы в декларациях, но жить по стандартам, значительно превышающим существующие доходы. Самым простым объяснением такого несоответствия между задекларированными доходами и фактическими расходами являются доходы близких лиц.
Украинские чиновники живут за счет доходов близких лиц? Уже смешно
Действующее украинское законодательства определяет близких лиц как мужа, жену, отца, мать, отчима, мачеху, сына, дочь, пасынка, падчерицу, родного брата, родную сестру, дедушку, бабушку, прадедушку, прабабушку, внука, внучку, правнука, правнучку, усыновителя или усыновленного, опекуна или попечителя, лицо, находящееся под опекой или попечительством, а также лиц, которые совместно проживают, связаны общим бытом и имеют взаимные права и обязанности с субъектом, в том числе лица, которые совместно проживают, но не состоят в браке.
Члены семьи - лица, состоящие в браке, а также их дети, в том числе совершеннолетние, родители, лица, находящиеся под опекой и попечительством, другие лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом, имеют взаимные права и обязанности, в том числе лица, совместно проживающие, но не состоящие в браке.
Анализ деклараций высших должностных лиц, которых нельзя назвать олигархами, дает основания констатировать интересную тенденцию - должностные лица всегда могут объяснить несоответствие между собственными доходами и расходами доходами близких лиц. Самым ярким примером, наверное, является экс-вице-премьер, а ныне кандидат в президенты Украины Юрий Бойко, который задекларировал доход за 2013 г. в размере 438,6 тыс. грн. Из них заработная плата Бойко - 338 тыс. грн, дивиденды и проценты по банковским вкладам - 32,5 тыс., другие доходы - 67,7 тыс. грн. Совокупные же доходы членов семьи (жены и шести детей) составили 17,21 млн грн. Разница - в 39 раз! Показательно, что по сравнению с декларацией за 2012 г. доходы членов семьи Юрия Бойко возросли более чем в 3,5 раза. Вместе с тем доходы самого Бойко за 2013 г. не очень отличаются от его личных доходов за 2012-й (438,6 тыс. и 345,482 тыс. грн соответственно). Принимая во внимание должность, занимаемую им в правительстве Азарова-Арбузова, и громкие дела, связанные с его именем (например, скандальная афера с покупкой "вышек Бойко"), возникают логичные вопросы о полноте декларирования доходов нынешнего кандидата в президенты. Вместе с тем, вероятно, в случае обвинений общественности в сокрытии доходов Бойко сможет с легкостью объяснить свои расходы доходами членов семьи.
Подобная и декларация о доходах бывшего первого вице-премьер-министра и и.о. главы правительства Сергея Арбузова, инцидент с попыткой жены которого снять со счета в украинском банке 50 млн грн через доверенное лицо произошел на этой неделе. Сам Арбузов в 2012 г. задекларировал 2,7 млн грн собственного дохода и
13,4 млн - членов семьи. На счетах в банках и других финансовых учреждениях у него в 2012 г. находилось 3,4 млн грн, а у его семьи - 45,1 млн грн, номинальная стоимость ценных бумаг - 76,3 млн грн.
Аналогичная ситуация и с декларантами на областном и местном уровнях. Например, нынешний первый заместитель главы КГГА Б.Дубас в 2013 г. жил за счет доходов членов семьи (согласно декларации). А нынешний городской голова Чернигова А.Соколов, не имея собственного автомобиля в декларации о доходах за 2012-й и 2013 г., "вынужден" был использовать автомобиль "Тойота Камри", который был передан в бесплатную ссуду коммерческой структурой общественной организации, которую он же и возглавлял во время получения автомобиля.
Связанные лица - ключ к раскрытию фактов конфликта интересов
Использование близких лиц можно рассматривать как эффективное средство сокрытия реальных доходов в случае их сравнительно незначительных размеров (по меркам должностных лиц, "сидящих" на миллионных потоках). С ростом аппетитов в повестке дня оказываются связанные лица, которые через сеть аффилированных структур умело скрывают теневые средства от декларирования и налогообложения преимущественно через офшорные компании или компании с фиктивными или контролируемыми учредителями и руководителями. Связанные лица не обязательно могут подпадать под законодательное определение близкого лица или члена семьи (как следствие, связанных лиц не найти в декларациях публичных лиц), а отсюда - связанность такого лица с публичным должностным лицом очень сложно доказать.
Так называемая Семья при режиме Януковича, которая была представлена младшим Януковичем и Пшонкой, Сергеем Арбузовым, Александром Клименко, Сергеем Курченко и другими "гениальными" публичными должностными лицами, парламентариями и бизнесменами, была фактически связанными лицами, которые получили частную выгоду от доступа к общественным ресурсам с использованием служебного положения. Именно указанные выше лица создали схемы, благодаря которым они получали выгоду, но доказать это по формальным признакам было проблематично.
Показательным примером конфликта интересов в деятельности публичных лиц является лоббирование сравнительно мелкого интереса (если учитывать аппетиты Семьи) в законопроектах, которые в конце 2013 г. были поданы в парламент, казалось бы, непримиримыми политическими оппонентами - депутатами от Партии регионов и "Батьківщини". Речь идет о двух законопроектах под авторством руководителя профильного комитета ВРУ Валерия Сушкевича (фракция "Батьківщина"), Валентины Лютиковой (фракция Партии регионов) и Ярослава Сухого (фракция Партии регионов). А именно: о законопроектах №3377 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (о списании задолженности по целевым ссудам)" и №3376 "О списании задолженности по целевой ссуде, предоставленной Предприятию объединения граждан "Керченское учебно-производственное предприятие Украинского общества слепых "Крым-Пак".
Что же объединило политических оппонентов при подаче указанных законопроектов? Интерес заключался в фактическом списании 5,6 млн грн целевого займа, полученного предприятием "Крым-Пак" из средств государственного бюджета. По данным Фонда социальной защиты инвалидов, на протяжении 2010–2012 гг. целевые займы были предоставлены десяти предприятиям в объеме 16,4 млн грн, из которых предприятие "Крым-Пак" получило 5,6 млн грн, или более трети от общей суммы. Интересно, что предприятие "Крым-Пак" претендовало на списание задолженности и связанных штрафных санкций, показывая из года в год десятки миллионов чистого дохода. Однако почему именно интересы предприятия "Крым-Пак" было решено пролоббировать в поданных законопроектах? Как оказалось, ответ находится на поверхности - один из соавторов законопроекта Валентина Лютикова является женой директора предприятия "Крым-Пак" Владимира Лютикова. То есть выгоду от этих законопроектов могли получить супруги Лютиковы. Несомненно, что в этом случае налицо признаки конфликта интересов. Почему Валерий Сушкевич (фракция "Батьківщина") и Ярослав Сухой (тогда член фракции Партии регионов) так обеспокоились судьбой крымского предприятия, до сих пор доподлинно не известно. Однако, как говорят в таких случаях, умному достаточно, чтобы ответить на этот вопрос (и здесь следует, наверное, вспомнить о неформальных социальных сетях. - Ред.).
Другой показательный факт конфликта интересов, правда, имевший место до внедрения в 2011 г. антикоррупционного законодательства, связан с деятельностью уже экс-секретаря Киевсовета Галины Гереги при лоббировании интересов компании "Эпицентр",где она выступала совладельцем.
Злоупотребления на то время были вполне легальными, но содержали явные признаки конфликта интересов. Суть их заключается в получении земельных участков в собственность по ценам, которые в разы отличались от рыночных. В результате подобных афер бюджет столицы каждый год недополучал миллионы гривен. Однако тема конфликта интересов, связанных с киевской землей, и хронического невыполнения планов наполнения бюджета Киева налогом на землю будет предметом отдельного материала. Некоторые же аспекты земельной темы уже освещались в наших предыдущих публикациях ("Голый король", ZN.UA от 30 августа 2013 г., и "Черные дыры" бюджета Киева-2014", ZN.UA от 7 февраля 2014 г.).
Как эффективно предотвращать
и противодействовать?
Обеспечение максимальной прозрачности, открытости и подотчетности публичных лиц позволяет наконец-то перейти рубикон - разрушить постфеодальный синдром конфликта интересов. В контексте нынешних выборов президента, городского головы Киева и депутатов горсовета общественности крайне важно знать, кто реально стоит за публичными лицами, идущими в большую политику.
Светлое будущее Украины и Киева, постоянно обещаемое в предвыборных программах, может иметь мало общего с принятыми законами и подзаконными актами. К сожалению, до сих пор обнародование детальной информации об источниках финансирования президентской избирательной кампании и получателях этих средств не является обязательным для участников избирательной гонки. На фоне высокого спроса избирателей на борьбу с коррупцией (63% недавно опрошенных социологами украинцев считают, что в первую очередь нужно провести именно реформы по борьбе с коррупцией), безусловно, логичным было бы обнародовать информацию о тех, кто стоит за политиками и, соответственно, сделал ставку на их победу. Тем более что все равно эта информация подается в ЦИК. Недавняя инициатива Фонда "Відкрите суспільство" в рамках кампании "За добропорядочность публичных лиц" предлагает политикам добровольно обнародовать информацию об их спонсорах и на деле доказать собственную готовность к прозрачности и подотчетности.
Такое же предложение, но связанное с обнародованием деклараций должностных лиц руководящего состава, работающих в сферах, где существует высокий риск проявления коррупции, было сделано руководителям правительственных министерств, главам областных государственных администраций и городским головам областных центров. Откликнутся ли политики и топ-чиновники - увидим уже скоро. Но уже сейчас понятно, что без разрушения доминирования неформальных связей, надлежащего уровня прозрачности и подотчетности не стоит ожидать предотвращения и урегулирования конфликтов интересов. А следовательно, и строить в Украине Европу, о чем легко говорить на митингах и партийных съездах и очень трудно сделать, начав с себя самого - декларируя доходы, интересы и предупреждая злоупотребления при использовании властных полномочий.