Последние полтора года известие о созыве очередной сессии Запорожского облсовета сопровождалось традиционной интригой. В среде провинциального бомонда упорно строили предположения, что уж на этот-то раз депутаты обязательно обратятся к вопросу совмещения постов председателей обладминистрации и облсовета. Однако предсказание то и дело не сбывалось, кулуарные пересуды как поднимались, так и стихали. Скорее всего, депутатское большинство, сформированное из чиновников областного и районного уровней, было не расположено нарушать пусть и противозаконную, но все же стабильность. А так называемые представители оппозиции предпочитали не обращать на это внимания, очевидно, здраво оценивая свои возможности что-либо изменить.
Так и жили: одни — ожидая, другие — выжидая, пока проблема как-нибудь сама собой рассосется. В конце концов так оно и случилось — просто и буднично. К открытию второго январского пленарного заседания тринадцатой сессии облсовета подоспел президентский указ об отставке Владимира Березовского с должности председателя облгосадминистрации.
На фоне этой новости интерес к заседанию сошел практически на нет, и по царящей атмосфере зал скорее напоминал клуб по интересам, причем нисколько не относящимся ни к отчету о выполнении программы социально-экономического и культурного развития области, ни к проекту областного бюджета на 2005 год. Случавшуюся и ранее индифферентность обычно объясняли плодотворной работой профильных комиссий. Дескать, там загодя улаживают противоречия, поэтому депутатам остается соблюсти формальности, утвердив предварительно согласованные решения большинством голосов. Однако, похоже, на этот раз ситуация была не столь близка к идеалу.
Несмотря на бурное и длительное обсуждение, постоянная комиссия по вопросам законности, борьбы с коррупцией, депутатской деятельности и депутатской этики, например, так и не пришла к единому мнению относительно льгот по плате за землю. Традиционно на них претендуют Приднепровская железная дорога, аэропорт «Запорожье» и «Запорожэлектротранс». Вопрос был действительно неоднозначный. С одной стороны, налоги положено платить всем без исключения, с другой — предприятия-то государственные (или коммунальные), а значит, вроде бы имеют основания для преференций. Правда, экономическое состояние каждого из них далеко не равнозначное. Одно дело — хронически убыточный «Запорожэлектротранс» или финансово хилый аэропорт, который в последние годы скорее выполняет имиджевую, нежели транспортную функцию. А другое — столь процветающее ведомство, как железная дорога. Экономия от уплаты земельного налога для нее — сущий мизер, не проглядывающийся в бюджете предприятия даже под микроскопом.
Для региональной казны потеря от предоставленных трем предприятиям льгот тоже, в принципе, незначительна — всего каких-то 450 тыс. грн. По крайней мере, такого мнения придерживаются в областной администрации. Почему же тогда предложенный проект решения депутаты приняли лишь с третьей попытки? Оказывается, все дело в том, что плата за землю могла бы стать ощутимым источником пополнения доходной части местных бюджетов. Но, увы, не становится. В прошлом году план поступлений по этой статье выполнен на 7,5%, что в натуральном исчислении составило порядка 5,5 млн. грн. А в целом задолженность по платежам в бюджеты всех уровней превысила 120 млн. Цифра, согласитесь, уже посерьезней. И как тут не вспомнить оглашенные на одной из сессий сведения о том, что предоставление льгот железной дороге, мягко говоря, необоснованно?
Предприятие располагает в области почти 11 тыс. га, часть из которых используется для коммерческой деятельности. На землях, освобожденных от уплаты налога, размещено несколько рынков. И это при том, что проблема поиска дополнительных источников для региональной казны приобрела особую остроту.
Чтобы выполнить существующие региональные программы, местным властям в нынешнем году придется скрести по сусекам особенно тщательно. Пока что просматривается возможность финансирования лишь основных проектов, тогда как денежное наполнение подавляющего большинства остальных — под большим вопросом. Снова приходится уповать на возврат предоставленной несколько лет назад так называемой финансовой помощи Запорожской АЭС, за которой числится почти 45 млн. грн. долга. Удастся ли его получить, никто толком не знает. В прошлом году, например, в области надеялись за счет этих средств профинансировать программу капитального строительства, но фактически планы реализовали только наполовину.
Когда денег в бюджете хронически недостает, вопрос эффективного использования средств становится особенно актуальным. Поэтому депутаты вполне закономерно недоумевают, когда утверждаются одни приоритеты, а в действительности финансируются другие. Так, например, случилось с 6 млн. грн., которые выделялись на поддержку аграрного сектора еще в 2003 году. Куда девалась эта сумма, депутаты теряются в догадках и по сей день.
Не исключено, что ситуация имеет все шансы повториться и в нынешнем году. Сессия вновь приняла решение выделить все те же 6 млн. на развитие регионального АПК. Но по какому принципу средства будут использованы, увы, неизвестно. Соответствующую инвестиционную программу пока только рекомендовали разработать и представить на утверждение…
Подобные примеры дают повод усомниться в прозрачности принципов формирования бюджета. Как, к слову, и в целесообразности утверждения новых региональных программ. Их на нынешней сессии, вдобавок к уже 40 существующим, приняли пакетом еще пять. Дело, разумеется, не в количестве. При желании проектов можно насочинять и в два раза больше. Но где взять средства на их реализацию? Особенно в том случае, когда реальность выполнения принятого бюджета вызывает большие сомнения.
Впрочем, внешне все выглядит вполне пристойно. Расходная часть местных бюджетов на нынешний год установлена в размере почти 1,1 млрд. грн., что практически на треть больше прошлогодних показателей Минфина. Соответственно, увеличены затраты и на содержание отраслей социально-культурной сферы. Но если сравнить плановые показатели расходной части с теми, что утверждены местными советами, картина будет иной. Общий рост расходов составляет менее 13%. Затраты на образование и социальную защиту увеличились практически на 17, на здравоохранение — всего лишь на 2%. А расходы на культуру, физическую культуру и спорт и вовсе запланированы ниже фактических показателей прошлого года. Следовательно, для финансирования делегированных полномочий местные бюджеты вновь будут вынуждены использовать средства из второй корзины, что, естественно, повлечет за собой сокращение финансирования собственных программ.
Уже на стадии принятия бюджета прогнозируется невыполнение доходов рядом территорий на сумму свыше 50 млн. грн. Наиболее неблагоприятная ситуация ожидается в Энергодаре и Запорожье, где недобор доходов может составить от 10 до 17 млн. Причина, по мнению региональных властей, заключается в том, что Минфин в своих расчетах явно завысил объемы поступлений.
Подобные опасения были по поводу прошлогоднего бюджета. Как выяснилось, отнюдь небезосновательные. Фактическое поступление доходов в общий фонд местных бюджетов области оказалось на 4,2% меньше утвержденного. Недовыполнение Минфин, конечно, компенсировал среднесрочными займами, но ряду территорий реально сбалансировать свои бюджеты так и не удалось. Утвержденных объемов хватило на финансирование защищенных статей, а вот выплатить заработную плату за вторую половину декабря так и не удалось. Сумма долга составила около 16 млн. грн.
Основной причиной невыполнения прогнозных показателей принято считать существенное снижение ставки подоходного налога с граждан, что не было в полной мере учтено при доведении плановых показателей, а также значительные объемы возврата излишне уплаченного подоходного налога по результатам перерасчета за 2002—2003 гг. Если принять во внимание, что из года в год область наращивает объемы производства, но это, по мнению местных властей, не приводит к реальному улучшению качества жизни, у запорожцев есть основания быть недовольными формульным подходом, не учитывающим региональной специфики. Поэтому в принятом на сессии обращении к парламенту и правительству депутаты настаивают на том, чтобы при пересмотре показателей госбюджета-05 объемы запланированных доходов для ряда территорий были уменьшены.
Еще более категорично настроены власти областного центра: они утверждают, что «запорожцев снова хотят кинуть с бюджетом». По их мнению, доходная часть городского бюджета на будущий год завышена на 28 млн. грн.
Справедливости ради необходимо заметить, что обвинение Минфина в прогнозной предвзятости вряд ли безупречно. Достаточно вспомнить, что на прошлый год запорожские власти предусматривали шестипроцентный прирост промышленного производства, а фактически он оказался в 3 раза выше. Но, это так, к слову о том, где лучше планируют — в центре или на местах. Хотя в целом о безукоризненности расчетов, приведенных в госбюджете на нынешний год, говорить не приходится. И уж вовсе неоправданна позиция центра, увеличившего между первым и вторым чтением доходы местных бюджетов без согласования с территориями. Их просто поставили перед фактом, вынудив принимать собственные бюджеты в оговоренные законом сроки, то есть не позже двух недель после принятия бюджета страны.
То, что подобные действия, мягко говоря, некорректны, очевидно. Однако нелишне полюбопытствовать, с какой стати в Запорожье явно не торопились с принятием бюджета? Неужто надеялись на чудо, сродни случившемуся в 2001 году? Тогда чуть ли не на каждой сессии депутаты были заняты приятной миссией пересмотра расходных статей в сторону увеличения. Ведь общий прирост областного бюджета составил почти 40%. Деньги, разумеется, не с неба упали, а поступили благодаря применению формульного подхода. Да и в следующем году что-то не было слышно упреков в том, что центр не считается с интересами регионов…
Претензии на этот счет появились лишь к концу 2003-го, при формировании очередного бюджета. Реакция же на предложенный бюджет-05 оказалась еще более бурной. Но вот что любопытно. Местные экономисты полагают, что «основной части районов и городов доведены реальные показатели бюджета, которые должны быть выполнены» и «все без исключения территории имеют резервы по выполнению доходной части». И эти выводы, похоже, взяты не с потолка. Как бы там ни было, а прошлогодний прогноз Минфина по доходам общего фонда область перевыполнила на 4,5%. Хотя расчетные показатели оказались непосильными для семи территорий на общую сумму 24 млн. грн.
Можно, конечно, задаться вопросом, на чьей же стороне правда? Да только однозначного ответа на него, судя по всему, не существует.
Даже при очень большом желании ряд запорожских территорий (прежде всего крупные промышленные города, включая областной центр) не смогут обеспечить высокие темпы роста доходов, предусмотренные Минфином. В отличие от предыдущих лет, у них нет и серьезных резервов, чтобы компенсировать дефицит ресурсов, изначально заложенный министерством. Если, например, к началу прошлого года городской бюджет Запорожья располагал бюджетными остатками в сумме порядка 16 млн., то сейчас они сократились до 7 млн. Аналогичная картина и в Энергодаре, где переходящие остатки уменьшились с 4,5 до 1,6 млн. И это при том, что удельный вес затрат на заработную плату в местных бюджетах неуклонно растет, закономерно сокращая возможности финансировать прочие расходы.
Данная проблема характерна не только для Запорожья или, допустим, Энергодара, но и для других территорий с высоким уровнем заработной платы. До недавних пор в Запорожской области ее показатель превышал среднеукраинский на 20%, а в сравнении с другими регионами он вообще был в 1,5 раза больше. Но поскольку рост средней заработной платы в отстававших прежде областях сейчас происходит гораздо более высокими темпами, это положительно сказывается на увеличении бюджетных поступлений. Чего, увы, не скажешь о Запорожской области.
Эти особенности, безусловно, требуют специального порядка планирования доходов для индустриально развитых территорий. Иначе говоря, при смене правил игры, когда режим планирования доходов становится все более реалистичным, адекватные изменения требуются и в формульном подходе. Тогда, в принципе, можно достичь основной задачи, ради которой была задумана бюджетная реформа — в течение переходного периода выровнять бюджетные базы всех территорий. Но, к сожалению, за истекшие четыре года этот процесс приобрел признаки дороги с односторонним движением.
Когда в 2001 году местные бюджеты нежданно-негаданно получили весомые прибавки доходов, власти отдельных территорий оказались в плену иллюзий относительно того, что столь приятные сюрпризы будут продолжаться нескончаемо долго. И накануне очередных выборов было сложно совладать с искушением направить средства на ряд проектов, которые получат одобрение электората. Само собой разумеется, программа оптимизации сети бюджетных учреждений в их числе не значилась. В итоге все закономерно свелось к тому, что слишком обширная структура стала требовать все больше средств на свое содержание. Удовлетворить эти претензии бюджету с каждым днем все труднее. А желание привести имеющуюся сеть бюджетных учреждений в соответствие с нормативными показателями по-прежнему отсутствует.
Да и время для этого слишком неподходящее. За год до новых выборов местные власти явно не расположены наживать недоброжелателей в лице работников бюджетной сферы, часть из которых необходимо сократить. Есть, правда, еще один выход — оставить все, как есть, в надежде, что проблема как-нибудь сама по себе решится. Но это уже, пожалуй, из области фантастики…