Повторение пройденного?
Ежедневно страна замирает в ожидании все новых и новых выявленных фактов расхищения государственных финансов, государственной собственности и административного рэкета. В поте лица трудятся подчиненные министра внутренних дел Ю.Луценко, генерального прокурора С.Пискуна, главы Службы безопасности А.Турчинова. Информационные сайты, публикации газет и журналов, передачи радио и телеэфир пестрят списками вызываемых на допросы высокопоставленных чиновников бывшей власти, сообщениями об отставках руководителей силовых структур. Причем нередко они узнают об этом не по официальным каналам, а именно из прессы. Одним словом, идет активная работа по реализации предвыборного обещания Президента: «Бандитам — тюрьмы».
Как никогда ранее стали востребованными силовыми структурами новой власти материалы контрольных мероприятий аудиторов Счетной палаты. За последние два месяца мы получили в три раза больше запросов от правоохранительных органов, чем за весь прошлый год. Они прежде всего касаются материалов наших проверок, проведенных два-три года назад и тогда же направленных в эти самые органы. Одновременно поступают и запросы по еще даже непроведенным проверкам. Кампания по борьбе с коррупцией, как говорится, в полном разгаре.
О ее результатах судить, естественно, еще преждевременно, но уже сейчас возникает вопрос: действительно ли мы боремся с коррупцией или с ее последствиями? Убежден: этот вопрос должен задать себе каждый, кто помнит ход событий конца 1994—начала 1995 годов. Именно тогда по команде вновь избранного Президента началась подобная нынешней активная кампания по выполнению предвыборных обещаний…
Фигурантов «резонансных дел» тоже было немало. Например, исполняющий обязанности премьер-министра, народный депутат Е.Звягильский, приостановивший полный обвал экономики в 1993 году, оказался в добровольном изгнании. Был обстрелян у подъезда своего дома, в трехстах метрах от проходной Министерства внутренних дел, председатель правления «Украгротехсервиса» В.Бортник. Начальник Черноморского пароходства П.Кудюкин обвинен в его разграблении и объявлен в международный розыск. Потом арест и суд, за которым не один месяц следила взбудораженная общественность. (Так и напрашивается аналогия с «Криворожсталью».) А в итоге — он был осужден не за распродажу пароходов, а за элементарную бесхозяйственность.
Этот ряд примеров можно продолжить нашумевшими делами о злоупотреблениях руководства «Дамиана-банка» и акционерного общества «Республика». Предыдущего Президента тогда напрямую не обвиняли, но интенсивно искали заграничные банковские счета по всей Европе и «хатынку» в Швейцарии…
Не был обойден «вниманием» силовых структур и председатель Верховной Рады Украины. В сессионном зале и в прессе спикер жаловался на тотальную «прослушку» и слежку за ним и членами его семьи. Пресс-службы соответствующих органов опровергали эти неоднократные его заявления. А страна читала, слушала и смотрела, ее уверяли, что идет интенсивная борьба с коррупцией.
Все это было, но прошло ли? Не происходит ли повторение пройденного? Вопросы, как говорят, далеко не риторические. Поэтому стоит разобраться с тем, что сейчас происходит, с учетом уже пройденного, чтобы снова и снова не наступать на одни и те же грабли.
У семи нянек — финансы без хозяина
Такие ассоциации возникли у меня, когда в первой декаде апреля коллегия Счетной палаты в плановом порядке рассматривала отчет о результатах проверки использования бюджетных средств, выделенных Министерству обороны, Службе безопасности и Министерству внутренних дел Украины на строительство жилья для военнослужащих в 2003 и 2004 годах. На ее заседании присутствовали генералы, представляющие новую генерацию руководителей, и они с нескрываемым интересом вникали в суть выявленных в ходе аудита нарушений.
Недостатки были в основном системообразующие, на многие из них в ходе предыдущих проверок уже указывала Счетная палата. А результат? Из 878 млн. гривен, полученных силовиками из госбюджета, каждая третья гривня была потрачена с нарушением бюджетного законодательства. Незавершенное строительство и дебиторская задолженность составляют 1,1 млрд. гривен, что соответствует средней стоимости 8,8 тыс. квартир. Ошеломляющая неэффективность использования бюджетных средств, в результате которой квартирная очередь в МВД и Минобороны сокращается на 1% в год, а в СБУ даже растет, превращает решение жилищной проблемы для 71 тыс. бесквартирных служащих этих ведомств в безнадежное дело.
Наблюдая за реакцией генералитета, я подумал, что они еще не знают о фактах, когда решение вопроса путем привлечения инвестиций на строительство жилья через систему льгот при уплате налога на прибыль (а эта система действовала пять лет) привело к сказочному обогащению ряда влиятельных личностей, в то время как сами военнослужащие продолжали оставаться без квартир. Ведь за 1997—2002 годы (по этой схеме) только этими тремя силовыми ведомствами было привлечено 2,7 млрд. гривен инвестиционных средств, 755 млн. из которых вообще были оставлены вне казначейского исполнения Государственного бюджета, а значит — вне государственного контроля.
Эта экономическая и юридическая вакханалия была законодательно прекращена только два года назад по предложениям, сформулированным Счетной палатой. Вот почему я задал вопрос: разве предыдущие руководители — А.Кузьмук, В.Шкидченко, Е.Марчук и другие — могли кардинально повлиять на эти системные составляющие единого механизма наживы? Влияли, но только на отдельные процессы, ибо все они старались поступать в рамках действовавшего тогда правового поля. Сама существовавшая система госуправления делала из них тех, кем сейчас интересуются их новые коллеги.
Есть ли уверенность в том, что можно избежать повторения подобной ситуации, калечащей психику людей, ухудшающей здоровье общества? Ответ на этот вопрос зависит, по моему глубокому убеждению, от того, с чем и как мы будем бороться — с самой коррупцией или только с ее последствиями? В таком важном вопросе никакая кампанейщина не поможет. Необходима система мер, система постоянно действующего, непрекращающегося государственного независимого контроля за использованием бюджетных средств и государственной собственности как основного предмета наживы казнокрадов.
Мировое сообщество уже давно выработало такую систему контроля. Во времена СССР существовала она и у нас. Даже в самые тяжелые годы брежневского застоя, помнится, выявлялись те или иные нарушения, открывались «громкие дела», но не было системы коррупции. А ее проявлениям противостоял системно организованный государственно-финансовый контроль, действующий по различным направлениям — от партийного и государственного до общественного, народного.
Контроль, как завершающая стадия цикла управления, одновременно является и «предтечей» его нового цикла. Без этого непрерывный цикл «разорвется», то есть управления как такового не будет. Как показывает практика, эта, казалась бы, простая истина осознана пока еще далеко не всеми.
В настоящее время в Украине создано и функционирует множество государственных органов и служб, осуществляющих финансовый контроль. В их число входят органы Казначейства, контрольно-ревизионные, Министерство финансов, налоговые и таможенные, контрольные органы главных распорядителей бюджетных средств, Национальный банк Украины и его территориальные органы, Счетная палата Автономной Республики Крым и Счетная палата Украины.
Однако, надо признать, четкое разграничение задач, полномочий между ними пока отсутствует. Нет и ясности в вопросе взаимодействия всех контролирующих органов как между собой, так и с институтом аудита, оперирующим вне системы государственного финансового контроля.
Настораживает и то, что даже на правительственном уровне отсутствует должное понимание места и роли Счетной палаты в процессе финансово-экономического контроля в стране. В результате в прессе высказываются предложения, например, о том, чтобы ее руководство назначалось исключительно оппозицией, без участия парламентского большинства. Дескать, только оппозиция может использовать Счетную палату как инструмент для мотивированного контроля.
Такая позиция противоречит не только положениям Конституции Украины, но и принципам функционирования в 117 странах мира подобных Счетной палате институтов контроля, которые входят в Международную (INTOSAI) и Европейскую (EUROSAI) организации высших органов финансового контроля. В них давно существует истинно демократический механизм бюджетного контроля — политически нейтральный, независимый от групповых и корпоративных интересов и привилегий.
В этой связи хочу обратить внимание и на тот факт, что решением Конституционного суда от 23.12.1997 года № 7-3П Счетная палата в соответствии со статьей 98 Конституции Украины признана органом специальной конституционной компетенции. Поэтому утверждать о принадлежности палаты к Верховной Раде (не говоря уже об оппозиции), деликатно говоря, неправильно. Счетная палата формируется Верховной Радой и подотчетна ей, именно в ее компетенции — назначение и утверждение председателя и членов палаты, которые избираются в парламенте на семь лет. В мировой практике, как правило, устанавливается более длительный срок полномочий высших должностных лиц внешнего контроля — 9—12 лет или даже пожизненный.
Уместно, думаю, напомнить и о том, что необходимым условием вступления любой страны в Европейское содружество является наличие в ней независимого от законодательной и исполнительной ветвей власти (тем более от оппозиции) государственного органа финансового контроля.
Недооценка или недопонимание приоритетных функций Счетной палаты, отсутствие координации деятельности контролирующих органов, единой информационной и методологической базы в немалой степени снижают эффективность общей работы. Такое положение по эффективности достижения конечных результатов можно сравнить, например, с растопыренными пальцами или, как сейчас принято говорить, «распальцовкой», с одной стороны, и «сплоченным» кулаком — с другой.
По существу сегодня государственный контроль представляет собой простой набор министерств, ведомств и учреждений, которые выполняют несогласованные, разобщенные и неупорядоченные контрольные функции. Эти функции, статус и сферы контрольной деятельности определяются различными законами, указами Президента Украины, постановлениями правительства и другими нормативно-правовыми актами. Перефразировав известную народную мудрость, можно сказать, что у семи нянек — финансы без хозяина. Зачастую данные законодательные и правовые акты не только не обеспечивают системности государственного финансового контроля, а напротив, приводят к дублированию и параллелизму в его осуществлении. Все это свидетельствует о том, что назрела настоятельная необходимость создания единой системы государственного финансового контроля в стране.
Закон о контроле — тест на демократию
Чтобы быть последовательным, отмечу, что в передовых европейских странах также функционирует немало контролирующих структур с распределением прав и обязанностей, подчиненностью различным ветвям власти и т.д. Полной аналогии нет ни в одной стране, поскольку эти госорганы формировались многие десятилетия в конкретных исторических условиях. Играли роль и традиции. Но, и это главное, все они действуют в системе, определенной законодательным полем.
Разумеется, речь не может идти о прямом перенесении зарубежного опыта на украинскую почву, но знание путей развития государственного финансового контроля в странах, которые, по крайней мере, в этой области могут служить для нас образцом, изучение их достижений и ошибок, несомненно, поможет на нашем собственном пути к цивилизованному рынку и финансовому правопорядку.
Для этого необходимо разработать и принять закон об основах государственного финансового контроля в Украине. Справедливости ради скажу, что попытки разобраться и принять такой документ предпринимались неоднократно. Сейчас в Верховной Раде зарегистрировано около десятка законопроектов на эту тему, однако эти попытки не имеют и не будут иметь успеха, в первую очередь, по причине отсутствия концепции, в которой были бы определены не только органы государственного контроля, но и их функции и полномочия. Значит, в первую очередь нужно разработать программный документ концептуального характера, в котором будут определены методологические основы формирования и функционирования единой системы государственного финансового контроля.
В настоящее время широко распространено слишком примитивное понимание этого контроля: проверка правильности использования бюджетных средств. Однако в действительности задачи и цели намного шире.
Их необходимо сформулировать в концепции и тогда не будет проблем с тем, какие соответствующие органы государственного финансового контроля нужны, что должен делать каждый из них, кто из них главный, а кто нет. Важно, чтобы вся система строилась на единых принципах, единой методологической основе.
Хочу предостеречь, что разработка и принятие нового закона о государственном финансовом контроле в условиях отсутствия тщательно продуманной его концепции чреваты опасностью перекоса в сторону либо чрезмерной его жесткости, либо необоснованного либерализма, что может весьма дорого обойтись национальной экономике.
Делаю такие предостерегающие выводы не на всякий случай, а опираясь на официальные данные. В Счетную палату поступил от правительства запрос от 17.02.2005 года относительно подготовки предложений и замечаний к Концепции правительственного финансового контроля, которую необходимо было предоставить Всемирному банку. Без такой концепции Банк не соглашался предоставить Программный системный заем Украине. Причем в документе необходимо было предусмотреть приведение системы государственного финансового контроля в соответствие с мировыми нормами.
Интересно, что бывшее правительство на протяжении двух последних лет в кулуарном режиме, без учета международного опыта и пренебрегая национальным законодательством разработало проект концепции о системе правительственного финансового контроля и предоставило ее Всемирному банку.
В указанной концепции, к сожалению, не учитывались положения основных международных документов в сфере государственного финансового контроля, в частности Лимская декларация руководящих принципов аудита государственных финансов, принятая Международной организацией высших органов финансового контроля, полноправным членом которой с 1998 года является наша Счетная палата. В связи с этим мы неоднократно обращали внимание правительства на ошибочное понимание им функций правительственного финансового контроля и на несоответствие принципов его организации международным стандартам.
Существенной ошибкой этой концепции является и то, что в ней не разграничиваются и не определяются понятия внешнего и внутреннего контроля. Напрочь забыли о Счетной палате, как единственном конституционном органе, осуществляющем внешний контроль по отношению к действиям правительства. Более того, удивляет не то, что в концепции функции внешнего государственного финансового контроля возлагаются на правительство, а то, что Министерству финансов Украины вменена в обязанность координация работы по установлению взаимодействия между системой внешнего правительственного контроля и Счетной палатой, в то время как во всех цивилизованных странах координатором являются органы контроля, аналогичные нашей палате.
Такое непрофессиональное понимание места и роли в системе государственного финансового контроля разных ветвей власти унизительно для демократического государства. Увы, именно эту концепцию, разработанную старым правительством, новое правительство прислало Счетной палате на согласование в феврале нынешнего года…
* * *
Проводя параллели между кампанией по реализации предвыборных обещаний в конце 1994 — начале 1995 годов и активно развернувшимся наступлением команды нового Президента, хочу отметить одну особенность: в тот период Счетной палаты, как известно, еще не существовало в природе. Ее становление искусственно затянули до 1997 года.
Сейчас она уже стала неотъемлемой составляющей государственного финансово-экономического контроля. Наработан опыт, пришло признание в стране и за ее пределами. Все это дает нам основания не только для объективной, независимой и публичной оценки результатов социально-экономического развития в государстве, но и для четкого определения целей дальнейшего совершенствования управления обществом.
Выбор цели всегда опережает любую человеческую деятельность. О важности правильного выбора писал известный английский мыслитель XVI века Фрэнсис Бэкон: «Хромой калека, идущий по верной дороге, может обогнать рысака, если тот бежит по неправильному пути. Даже более того — чем быстрее бежит рысак, сбившись с пути, тем дальше оставит его за собой калека». Поэтому выбор системы мер по совершенствованию управления, на разработке и реализации которой потом следует сосредоточить все имеющиеся силы, является первоочередной задачей.