ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

Как и следовало ожидать, принятие местных бюджетов на 2002 год натолкнулось на прогнозируемые трудности. Причина их не только в том, что бюджеты впервые формируются в соответствии с Бюджетным кодексом. Сказывается и предвыборная кампания. Конечно, возможности давления областного руководства на города областного значения значительно ослабели с принятием «бюджетного катехизиса», чем, поговаривают, и была вызвана немилость Президента к Игорю Митюкову. Но административного ресурса еще вполне достаточно для сельских районов, довольно чувствительных к трансфертной политике. Фонд нераспределенных расходов, сконцентрированный на областном уровне, хотя и уменьшился по сравнению с предыдущими годами (всего 10% объема областного бюджета), однако все еще остается аппетитной приманкой для отдельных районов — то ли традиционно обделенных лаской, то ли наоборот, бывших фаворитов. Если первые, не веря в нежданное счастье, хотят урвать еще малость, то вторые стоят перед проблемой сокращения сети бюджетных учреждений.

Огромную надежду на фонд нераспределенных расходов возлагают и монофункциональные города. Созданные, как правило, возле крупных промышленных объектов — электростанций, шахт, металлургических и обогатительных комбинатов, — они унаследовали от советской системы лучшую, чем у соседей, инфраструктуру бюджетных учреждений, но не имеют достаточного количества малых собственников — основных плательщиков тех налогов, которые не учитываются при расчете трансфертов (их еще называют собственными доходами), — то есть платы за землю, местных налогов и сборов. Поэтому объемы бюджетов таких городов, рассчитанные по единой формуле, несколько хуже, чем в прежние годы.

И хотя законом о государственном бюджете предусмотрено, что Совет министров Автономной Республики Крым и областные государственные администрации обязаны утвердить порядок распределения этих нераспределенных средств, там не торопятся с публичными разъяснениями, поскольку подобное не в традициях областных властей. Правда, есть робкое предположение, что Минфин все же доконает облгосадминистрации напоминаниями о необходимости выполнять закон, и соответствующие решения задним числом освятят уже утвержденный в бюджете результат распределения.

С ленцой, присущей всем монополистам, Государственное казначейство начало работу лишь после рождественских праздников. По данным Ассоциации финансистов Украины, на 10 января появились первые перечисления на счета местных бюджетов. Оправдались пессимистические прогнозы: государственная бухгалтерия оказалась неспособной качественно обслуживать уже не только государственный, но и местные бюджеты. Задержки с перечислениями, ошибки по плательщикам, отсутствие выписок о факте зачисления средств на счета Казначейства, отсутствие программы отчетности — это далеко не полный перечень недостатков, из-за которых любой банк сразу потерял бы доверие клиента. В связи с задержками перечисления доходов некоторые города вынуждены были даже брать кредиты в коммерческих банках на выплату бюджетникам зарплаты. Компенсирует ли в этом случае Государственное казначейство расходы по выплате процентов — вопрос для нашей страны риторический. Только дотации, порядок предоставления которых отрабатывался еще во времена председательствования в бюджетном комитете ВР Юлии Тимошенко, пока поступают исправно.

Финансисты со страхом ждут июля, когда Казначейство начнет обслуживать бюджеты по расходам. К этому не готово не только оно само, но и распорядители средств местных бюджетов. Поскольку ни в одной стране мира, даже во Франции, на которую часто ссылаются лоббисты Казначейства, не прибегают к такой жесткой централизации управления бюджетными средствами, становится очевидным, что нашему органу отведена роль еще одной силовой структуры, способной парализовать деятельность местного самоуправления. Орган, имеющий возможность управлять огромными средствами как банковское учреждение, но при этом не несущий ни малейших обязательств перед клиентами, кроме ответственности за «невыполнение требований по ведению бухгалтерского учета и подготовки отчетности о выполнении бюджетов» (ст. 123 Бюджетного кодекса), — очень лакомый кусок для многих сильных мира сего.

С появлением на рынке местных финансов Казначейства, как нового игрока, особенно актуально определить статус местных финансовых органов. Пока единственный документ, указывающий на то, что этот статус изменяется, — постановление Кабинета министров №1569 от 22 ноября 2001 года, по которому в расчете расходов местных бюджетов для определения трансфертов добавляются расходы на содержание местных финансовых органов. То, что основная их деятельность теперь будет концентрироваться на прогнозировании и плановой работе, стало очевидно после принятия Бюджетного кодекса, но открытым остается вопрос, выходят ли они из-под вертикального подчинения Министерства финансов, чтобы полностью работать только на местное самоуправление. Учитывая поступающие из центра многочисленные поручения, эти вопросы далеко не риторические, ведь городские головы вполне резонно полагают, что тот, кто платит, должен и музыку заказывать. Однако до сих пор из Кабмина не поступил документ, регулирующий эту проблему.

Вообще Минфину сейчас не позавидуешь. Мало того, что приходится иметь дело с доброй полутысячей новых субъектов бюджетного процесса — городов областного значения и районов, мало того, что во исполнение Бюджетного кодекса и закона о Государственном бюджете на 2002 год требуется издать с десяток нормативных актов, каждый из которых стоит хорошего закона, — а тут еще и города районного значения надоедают. Как неоднократно предупреждала Ассоциация городов Украины, затолкать джинна свободомыслия в бутылку административного давления уже не удастся — малые города взбунтовались против районных администраций. Минфину дать бы если не формулу, то хотя бы общие подходы к формированию отношений между бюджетами районными и городов районного значения, сел, поселков, — но он молчит. В результате противостояние, глушившееся в прошлые годы отсутствием информации о бюджетных параметрах и единой философии межбюджетных отношений, теперь выплеснулось на поверхность. Причем районные администрации оказались в заведомо невыгодном положении: практически из бюджетов всех малых городов нужно производить изъятия, а это труднее, чем предоставлять дотации.

И это еще не все. Во-первых, статья в государственном бюджете, предусматривающая обязательность выполнения решения именно районного совета, а не городского, выписана довольно нечетко, да это и понятно — не могли же ее авторы прямо нарушить принцип самостоятельности бюджетов, заложенный в Бюджетном кодексе. Поэтому судебные решения по делам, которые уже начинают появляться (Скадовск, Новая Водолага, Богодухов), прогнозировать не так-то просто. Районной администрации придется вытащить на свет всю кухню расчетов трансфертов, а этого уж очень не хочется, ведь рыльце тоже в пушку: большинство районных бюджетов предусматривают расходы, прямо запрещенные как Бюджетным кодексом, так и статьей 44 закона Украины о Государственном бюджете на 2002 год. Например, расходы на содержание правоохранительных органов разрешены лишь по местной милиции, то есть созданной решением местного совета. А поскольку положение о порядке ее создания Кабинет министров до сих пор не родил, то появление в районном бюджете подобных расходов — приятная находка для Казначейства: оно может легко изъять соответствующую сумму из районного бюджета в бездонные закрома государственного.

Надо сказать, что ряд районных финотделов в Полтавской, Херсонской, Львовской, Ивано-Франковской, Закарпатской областях довольно серьезно отнеслись к предложениям Ассоциации городов Украины относительно порядка расчета трансфертов из районного бюджета в бюджеты городов районного значения, сел, поселков. Ведь в предвыборное время конфронтация нежелательна: районному руководству, которое не выбирается, а назначается, лишняя реклама не нужна. Суть методики довольно проста: при расчете доходов райфинотдел должен следить, чтобы сумма доходов по малым городам, селам и поселкам и по районному бюджету соответствовала рассчитанной Минфином в целом для района, поскольку этот показатель — результат пусть и не очень совершенной, но универсальной для всех административных субъектов формулы. Что же касается расходов, то здесь критерий если не объективности, то хотя бы непредубежденности — вычесть расходы сугубо районного бюджета из рассчитанных по определенным нормативам бюджетной обеспеченности расходов городов районного значения, сел, поселков. Их (расходов на выполнение делегированных полномочий) на этом уровне немного: органы самоуправления, дошкольное образование, клубы и сельские библиотеки, а также первичная медпомощь. А уж оставшиеся деньги делятся между городками, селами, поселками в соответствии с имеющейся сетью бюджетных учреждений.

Практика применения этой методологии выявила серьезные проблемы структурного плана, которые необходимо решать уже в ближайшем будущем. Если с дошкольным образованием почти не было проблем — эти расходы сотрудники Минфина добросовестно рассчитали сами; если с клубами и библиотеками тоже трудностей не возникало — Министерство культуры подтвердило, что процент расходов на сельскую культуру в объеме расходов района составляет 30%, то со здравоохранением не все так просто: Министерству здравоохранения следует разработать четкие критерии по бюджетным учреждениям оказания первичной помощи. Признак простого местонахождения этих учреждений в селе для нужд финансовых расчетов не подходит. По крайней мере участковые больницы не вписываются в эту систему, поскольку оказывают услуги практически на том же уровне, что и районные больницы.

Но сложнее всего оказалось рассчитать расходы на содержание местного самоуправления. Соответствующий закон, придав территориальным общинам неограниченное право на самоорганизацию, противоречит требованию его (права) ресурсного обеспечения. Действительно, разве можно говорить о коэффициенте полезного действия сельсовета в селе на двести дворов, если основную массу средств он тратит на свое содержание? Если уж создавать орган самоуправления, то там, где есть концентрация бюджетных учреждений и человеческих ресурсов, необходимых для эффективного менеджмента. Лакмусовой бумажкой, свидетельствующей о предубежденном отношении районной администрации при распределении средств на содержание самоуправления, является сравнение расходов на содержание районного совета и исполнительного органа города — центра района. В соответствии с ориентировочными штатами, аппарат районного совета состоит из 11—13 человек, такое же нормативное количество сотрудников исполкома города районного значения. Между тем показатели расходов, рассчитываемые райфинотделами, отличаются в большинстве районов более чем вдвое — естественно, в пользу аппарата райсовета.

Актуальным становится вопрос — а кому в дальнейшем доверить расчеты трансфертов. Еще до уровня районов и городов областного значения их может делать Министерство финансов, а как быть с городами районного значения и селами? Не принимать же приложение к Государственному бюджету с 10 тыс. трансфертов. Даже при наличии довольно четких формул и нормативов расчеты нельзя поручать районному финотделу — он предвзят по определению. Это также не является функцией Казначейства. Один из вариантов — возложить эти расчеты на областные финансовые управления: потеряв право делить деньги для районов и городов областного значения, они могут сосредоточиться на расчетах внутри районов. Хотя классическое решение, к которому пришли во Франции и Польше, — передача этих функций областным управлениям Счетной палаты — априори непредубежденному и достаточно компетентному органу, который, кроме всего прочего, имеет кредит доверия со стороны парламента. Правда, в украинских условиях органы исполнительной власти вряд ли воспримут такое предложение адекватно.

Расчеты расходов на содержание органов самоуправления остро ставят проблему реформирования административного устройства. То, что это касается большой политики, стало очевидно после тихого погребения результатов работы комиссии Л.Кравчука, однако теперь реформа диктуется потребностями объективного урегулирования бюджетных отношений. Требования финансовой самодостаточности административных единиц достаточно жесткие, чтобы не сказать жестокие. Оптимальный минимальный уровень финансового и административного менеджмента — район и город областного значения от 40 тыс. населения, село — от 3 тыс. жителей. Конечно, есть исключения, связанные с естественными условиями (малая заселенность территории, сложные климатические условия) или особым политико-экономическим значением (важные стратегические промышленные или военные объекты), но ориентиры должны быть установлены. К примеру, довольно корректным является такой критерий, как время, необходимое, чтобы добраться из центра района до самого отдаленного населенного пункта: оно не должно превышать одного часа на общественном транспорте. Да и от центральной усадьбы до сел, в которых сельсоветы не создаются, расстояние должно быть в пределах разумного — до пяти километров. Естественно, до выборов нового Президента напрасно ждать уменьшения количества его ставленников в районах более чем на двести человек (а именно на такую цифру мы выходим по самым приблизительным расчетам). Однако необходимость админреформы день ото дня становится все более очевидной. Поэтому ее не следует замалчивать, ведь неожиданные решения, характерные для украинского политикума, не всегда оптимальны.

Но самое важное и болезненное для властного Олимпа следствие бюджетной реформы — необходимость реформировать систему исполнительных органов. Становится очевидной нелогичность существования на районном уровне государственных администраций — никаких действительно государственных полномочий у них нет. Кроме того, ряд расходов, например, расчистка от снега и содержание дорог между селами естественно вписываются в полномочия районного уровня власти. Как уровень самоуправления с советом и подчиненным ему исполнительным органом, район органично вписывается в общепринятую в мире систему построения самоуправления, поскольку соответствует понятию ареала жизни — то есть территории, где осуществляется 95% жизненного цикла человека.

Не менее логичным представляется нам разведение функций самоуправления и государственной власти на областном уровне — создание здесь как органов самоуправления, так и представительства центральных исполнительных органов. За областным уровнем самоуправления целесообразно закрепить такие характерные для этого уровня в Европе функции, как комплексное развитие территории и выполнение инвестиционных программ. О политической ответственности областного совета можно будет говорить тогда, когда исполнительный орган, выполняющий эти программы, будет ему подчинен. Если у нас хватит мудрости не наступить снова на те же грабли, то о прямых выборах губернаторов стоит забыть, — в условиях унитарного государства это нонсенс. Да и стыдно вечно копировать северовосточного соседа — тот же Бюджетный кодекс у нас намного лучше.

Бесспорно, эти нововведения требуют внесения изменений в Основной Закон страны. Что ж, когда-то нужно начинать — политические компромиссы конституционной ночи слишком дорого обходятся украинскому обществу.