Представьте себе картину: небольшой районный центр на Ивано-Франковщине. Бурная живописная река, протекающая по территории местной объединенной территориальной громады (ОТГ), полностью отрезает ее жителей от самого короткого пути к областному центру. И, чтобы добраться до больницы и основных транспортных магистралей, им надо делать крюк в 20 км.
Почти такой же крюк приходится делать и прилегающей к ней другой объединенной громаде и нескольким перерабатывающим предприятиям, расположенным поблизости. Строительство удобной переправы или моста через реку сэкономило бы им всем время и деньги. Более того, капитальные вложения в строительство новой дороги через эти немного заброшенные населенные пункты принципиально повлияли бы на развитие всего региона. Удобные коммуникации увеличили бы поступления в местные бюджеты за счет туристического и акцизного сборов, платы за землю и недвижимость, которая может со временем появиться благодаря более удобному сообщению, открылись бы дополнительные рабочие места с увеличением налога на доходы. Благосостояние жителей должно ощутимо вырасти. Что мешает сделать это уже сегодня? Почему эти громады вместе с местными бизнесменами и обеспеченными гражданами в течение многих лет не могут решить эту проблему, объединившись ради полезной и практической цели?
Ответ довольно банален - нехватка децентрализованных источников финансирования при отсутствии надлежащих инструментов для их аккумулирования на местах и привлечения инвестиций извне.
Кое-кто будет настаивать, мол, у ОТГ вполне достаточно возможностей накопить средства на капитальные вложения в специальном фонде местного бюджета, а при необходимости пусть привлекают средства путем выпуска облигаций местного займа.
Да, но тогда накапливать средства придется в течение многих лет, и далеко не факт, что эти деньги не будут потрачены на другие текущие неотложные потребности. При этом источники поступлений (статьи доходов местного бюджета) почти не вырастут благодаря уже реализованным проектам, а наоборот, могут даже сократиться вследствие дальнейшего упадка территорий. Кроме того, сегодня нет механизма, согласно которому несколько ОТГ могут объединить свои усилия и средства ради общей цели.
Конечно, инвесторы и банки не спешат одалживать ОТГ средства на строительство инфраструктуры. Потенциальные инвесторы в облигации местных займов совершенно не уверены в том, что ОТГ смогут погашать долги через расходы специального фонда. Нет уверенности в том, что в этом фонде хватит средств для расчетов, и даже что они будут там запланированы. Все еще помнят печально известные дефолты по муниципальным облигациям. Также вполне возможно нецелевое (коррупционное) использование привлеченных средств и превращение начатого незавершенного строительства в долгострой из-за ненадлежащего планирования работ подрядчиком или дефицита финансирования… Это очень досадно, но даже местные предприятия и бизнес, очень нуждающиеся в этой инфраструктуре, не могут помочь родной громаде путем участия в финансировании на возвратной основе.
Решение, конечно, есть, но оно скрывается в сфере, не очень развитой в Украине, - это рынок долговых ценных бумаг (облигаций).
Одной из разновидностей ценных бумаг, которых, к сожалению, до сих пор нет в Украине, являются так называемые инфраструктурные облигации (Infrastructure Bonds) - облигации, средства от размещения которых имеют целевое назначение: финансирование строительства (модернизации) объекта инфраструктуры или отдельных этапов реализации инфраструктурного проекта. Такие облигации можно разделить на несколько видов.
Первый вид - это проектные облигации, или корпоративные облигации, эмитированные специально созданной проектной компанией для привлечения финансирования строительства отдельного инфраструктурного проекта в рамках концессионного соглашения о частно-государственном партнерстве между бизнесом и органами власти.
Второй вид - это облигации банков (корпораций) развития, специализирующихся на финансировании строительства инфраструктуры и кредитовании национальной индустрии. В Украине давно говорят о них, но до решения еще не дошло.
И, наконец, третий вид - это инфраструктурные облигации муниципалитетов, или целевые облигации, эмитированные субъектами публичного права (муниципалитетами) или специально созданными ими юридическими лицами (фондами) для привлечения финансирования строительства или реконструкции определенного инфраструктурного объекта.
По источникам расчетов инфраструктурные облигации муниципалитетов разделят на следующие виды:
- доходные облигации (Revenue Bonds), по которым источником расчетов выступают поступления от эксплуатации созданного (модернизованного) инфраструктурного объекта;
- облигации с общим обязательством (General Obligation Bonds), по которым источником расчетов выступают определенные поступления в местный бюджет.
Выпуски инфраструктурных облигаций муниципалитетов иногда дополнительно обеспечиваются государственными гарантиями, гарантиями банков (корпораций) развития, залогом прав на объект (инфраструктурная ипотека) или страховым полисом.
При технической помощи Украино-Швейцарского проекта DESPRO, по просьбе комитета Верховной Рады по вопросам финансов и банковской деятельности группа экспертов исследовала практические аспекты использования таких ценных бумаг и определила их главные признаки.
Первый - специфические источники для расчетов: будущие поступления в местный бюджет (налоги, сборы) или уступленные права на получение платежей от эксплуатации объекта.
Второй - длительный срок обращения облигаций, срок строительства (модернизации) и окупаемости проекта после введения его в эксплуатацию.
Третий - специфические инвесторы, как правило, это пенсионные фонды, страховые компании, банки развития, паевые инвестиционные фонды открытого типа и другие, большинство из которых имеют законодательные ограничения по рискам и установленный регуляторами перечень разрешенных инвестиционных активов. Но местный бизнес также охотно инвестирует в такие облигации, получая большие преимущества от улучшения инфраструктуры - новых дорог, сетей и путепроводов.
Четвертый - законодательством предполагаются существенные преференции и налоговые льготы для инвесторов, что делает эти облигации очень интересными для коммерческого инвестирования.
Международный опыт применения таких облигаций был положен в основу законопроекта "Об облигациях фондов местного развития" (№9023 от 27 августа 2018 г.). Именно эти облигации фондов местного развития могут стать доступным и удобным инструментом привлечения средств для реализации местных проектов. Можно будет реализовывать проекты, например строительства дорог, при участии нескольких ОТГ на основе совместного договора о сотрудничестве территориальных громад.
Скептики будут говорить, дескать, подготовка облигационных выпусков требует профессиональных специалистов, которых не хватает в районных центрах и даже в некоторых областных. Организация финансирования капитального строительства и реконструкции также нуждается в опытном персонале и управленцах. Это вполне справедливое замечание. Поэтому законопроектом предусмотрено привлечение ко всем процессам (аутсорсинг) специалистов из банков и финансовых компаний, специализирующихся на рынке ценных бумаг. При этом благодаря распределению полномочий по контролю выполненных работ, их оплате и расчетам с владельцами облигаций, полностью исключается коррупционная составляющая, в том числе в части нецелевого использования средств.
Преимуществом облигаций фондов местного развития является то, что расчеты с инвесторами фактически не зависят от сроков строительства и срока сдачи в эксплуатацию объекта инфраструктуры (см. табл.). Для этого перед созданием фонда местная рада определяет, какие местные сборы (туристические, парковочные и т.п.) или налоги станут будущими источниками расчетов с инвесторами. После выпуска облигаций и в течение всего срока их обращения до погашения, по поручению распорядителя средств, органы Государственного казначейства должны периодически перечислять определенные доходы общего и специального фондов местного бюджета (в размере фактического поступления) на специальный счет-эскроу, с которого будут проводиться расчеты с инвесторами в порядке обслуживания и погашения облигаций под контролем целевого использования средств со стороны банка агента-эскроу. Более того, все денежные расчеты будут проводиться с особых счетов - отдельно для финансирования работ и отдельно для расчетов с инвесторами, что обеспечит безопасность инвестиций и обезопасит средства благодаря привлечению за комиссионное вознаграждение регулируемых специализированных профессиональных финансовых посредников.
Финансовые аналитики часто ропщут на сегодняшнюю слишком высокую стоимость заемных средств, сводящую на нет эффективность проектов. Но нужно также учитывать и то, что для инвесторов в лице местного бизнеса и обеспеченных граждан добавятся к их выгодам и преимущества, полученные от создания жизненно необходимой инфраструктуры. Например, в случае с упомянутой выше ОТГ в Ивано-Франковской области инвесторами согласятся стать перерабатывающие предприятия и местные бизнесмены даже за низкую доходность облигаций.
В случае принятия законопроекта "Об облигациях фондов местного развития" следует ожидать значительного увеличения финансирования строительства и реконструкции объектов инфраструктуры (дорог, очистительных сооружений, систем водо- и теплоснабжения и т.п.). Территориальные громады получат стимул для объединения, а рынок долгового капитала - импульс для развития.