Нынешний год стал экспериментальным в бюджетировании сферы образования, поскольку для громад Украины он начался с измененных условий финансирования.
В конце 2017-го Кабинет министров Украины утвердил Формулу распределения образовательной субвенции между местными бюджетами. В соответствии с ней были распределены объемы образовательной субвенции городам, районам и объединенным территориальным громадам (ОТГ). Отныне образовательная субвенция - это, по сути, гарантия государства на достойную оплату труда педагогических работников заведений общего среднего образования и преподавателей профессионально-технических учебных заведений, преподающих предметы общеобразовательного цикла. Ведь остальные расходы на образование были отнесены к полномочиям органов местного самоуправления. Но удачно ли начался этот эксперимент?
Громады Украины поддержали идею реформы образования и при принятии местных бюджетов, учитывая, что образовательная субвенция должна была бы обеспечить оплату труда педагогов школ, заложили средства на другие нужды области, в частности на энергетическую модернизацию зданий, капитальные ремонты учебных заведений, обновление образовательной среды и прочее.
Но уже первый квартал 2018 года показал, что средств, выделенных государством на заработную плату учителям, не хватает во многих громадах. Руководители громад массово начали обращаться в Ассоциацию городов Украины с просьбой проанализировать состояние финансирования и помочь разрешить ситуацию с дефицитом средств. АГУ стала важной платформой для проведения политических переговоров с профильными министерствами и правительством в части обеспечения гарантий по выплатам заработных плат педагогическим работникам заведений общего среднего образования. Ассоциация городов Украины проанализировала объемы образовательной субвенции текущего года и данные отдельных громад и по состоянию на 23 апреля 2018-го констатировала в громадах городов и ОТГ дефицит образовательной субвенции в размере 4,4 млрд грн. Правительство начало перераспределение средств местных бюджетов. Однако только 80,7 млн грн при потребности в 4,4 млрд было обеспечено таким образом.
По информации Института образовательной аналитики от 31 августа 2018 года №04-12/339, в 2018-м не смогут обеспечить за счет средств образовательной субвенции педагогов города областного значения (-16,36%) и г. Киева (-24,26%). При этом 44,6% органов местного самоуправления взяли средства местных бюджетов с других потребностей и выплатили зарплату учителям. Кроме этого, государственное учреждение отмечает, что уже в первом полугодии были превышены расходы, запланированные объемом образовательной субвенции на год. В разрезе бюджетов: областей - 49,7%, городов - 62, районов - 56,1, ОТГ - 54,9%. Дефицит образовательной субвенции, по оценкам минимально необходимого объема, составляет 1,308 млрд грн. При этом нужно понимать, что учителя фактически лишаются премий, надбавок и доплат, а отдельные гарантии в выплатах будут установлены на минимальном уровне. Кроме того, можно ожидать продолжения практики дофинансирования зарплат учителей за счет средств местных бюджетов.
Несмотря на поручение первого вице-премьер-министра Украины С.Кубива областным государственным администрациям подготовить в июне 2018 года предложения по решению вопроса дефицита образовательной субвенции в местных бюджетах, по состоянию на начало октября ситуация во многих городах и ОТГ остается нестабильной и нерешенной. На выплаты заработной платы учителям уже направлены средства остатков образовательной субвенции прошлого года и значительные средства бюджетов городов и ОТГ, предусмотренные для других потребностей. Наряду с этим у отдельных громад уже есть кредиторская задолженность по выплатам зарплат. Приближение средств образовательной субвенции, которые были проведены профильными министерствами, не решает общую проблему. Ожидается, что критическое положение по выплатам заработной платы будет уже в ноябре-декабре 2018 года.
Чтобы решить проблему, правительство поддержало позицию громад Украины в части перераспределения остатков образовательной субвенции, аккумулированных на уровне областей. В частности, 3 октября на заседании правительства были рассмотрены вопросы задолженности по заработным платам работников бюджетной сферы. По поручению премьер-министра будет проверена работа местных государственных администраций на предмет целевого использования бюджетных субвенций, которые должны направляться в том числе на выплату зарплат работникам бюджетной сферы. Глава правительства сообщил, что из некоторых областей поступают сигналы о нецелевом использовании средств и накоплении зарплатных долгов. Как отметил В.Гройсман, остатки по субвенциям на образование и здравоохранение в областях составляют 2,2 млрд грн.
Еще одним положительным достижением диалога Ассоциации городов Украины и Министерства образования и науки является создание рабочей группы по внесению изменений в Формулу распределения образовательной субвенции. По результатам работы Минобразования пошло навстречу громадам и учло наиболее важные предложения Ассоциации городов Украины:
- будет учтен реальный контингент учеников заведений общего среднего образования;
- деление классов на группы при изучении отдельных предметов в заведениях общего среднего образования;
- будет уменьшена расчетная наполняемость классов для городских ОТГ, имеющих заведения общего среднего образования, расположенные в сельской местности;
- будет приведено в соответствие со статьей 1032 Бюджетного кодекса Украины финансирование инклюзивно-ресурсных центров за средства образовательной субвенции.
Вместе с тем громады обеспокоены проектом приказа Министерства образования и науки "Об утверждении Порядка деления классов на группы при изучении отдельных предметов и внесении изменений в приказ Министерства образования и науки Украины от 20 февраля 2002 года №128". Им по сути предлагается уменьшить перечень отдельных предметов, при изучении которых классы подлежат делению на группы, чем сократить расходы государственного бюджета на 1,4 млрд грн. В АГУ отмечают, что с принятием этого приказа связаны значительные риски. В частности, речь идет о следующем:
- уменьшение гарантий и стандартов получателям образования, которые изучали предметы углубленно, ведь школы будут отказываться от углубленного изучения физики, математики, биологии и т.п.;
- сокращение значительного количества учителей, обеспечивавших преподавание предметов, по которым проводилось деление, и/или изменение существенных условий их труда;
- отсутствие надлежащего контроля за сохранением жизни и здоровья детей во время уроков физической культуры;
- значительное ухудшение качества образования, ведь время внимания учителя на одного ученика сокращается вдвое.
Последний риск беспокоит больше всего. Например, хотя, по официальной аналитике Украинского центра оценивания качества образования, в 2018 году 16,7% учеников сдали государственную итоговую аттестацию в форме ВНО по украинскому языку на начальном уровне, а 38,7% - на среднем, проект приказа МОН отменяет деление классов при изучении украинского языка. Это притом, что 55,4% выпускников школ не владеют государственным языком как минимум на достаточном уровне. Реформа Новой украинской школы идеологически должна создать условия для улучшения, а не ухудшения качества образования, для обеспечения гарантий получателям образования, а не их сужения! Как видим, нас ожидает еще не один диалог с профильным министерством и правительством в целом о необходимости сохранения государственных гарантий как получателям образования, так и педагогическим работникам.