Общее впечатление от принятого 8 июля с.г. Бюджетного кодекса Украины (особенно на фоне направленного на общественное обсуждение проекта Налогового кодекса) — добротно сшитый документ. Что, в принципе, закономерно. И не только потому, что новый Бюджетный кодекс — все же бета-версия документа образца 2001 года. И ему предшествовала «репетиция» в виде несколько авантюрного проекта БК от правительства Тимошенко. Довольно подробно, даже слишком скрупулезно выписанные статьи бюджетной «библии» подчеркивают основное различие в ментальности двух групп финансистов — «бюджетников» и «фискалов».
Если налоговики свою настойчивость в «продавливании» отнюдь не талантливых норм не привыкли объяснять из-за специфики профессии, то «бюджетники» в подавляющем большинстве вышли из среды начальников местных финансовых органов, научившей всегда соблюдать баланс — как финансовый, так и политический — и действовать методом небольших, но последовательных шагов. Что, в итоге, позволяло им выживать в условиях жесткой партийной селекции на всех уровнях власти.
По большому счету, ничего особо революционного в новом Бюджетном кодексе нет. Можно было бы ограничиться просто внесением изменений в существующий, тем более что сохранилась даже нумерация статей, регулирующих одинаковые нормы. Большинство новшеств перекочевали из статей законов о государственном бюджете Украины последних семи лет, которые хотя и неоднозначны с учетом теории бюджетирования, но отвечали общей тенденции в государстве — укреплению центральной власти и постепенному отстранению парламента от влияния на бюджетный процесс.
Кодекс просто подтвердил свершившийся факт — эра ярких личностей в парламенте завершилась, и к правлению страной пришли «серые кардиналы». Так, если раньше правительство должно было заручиться поддержкой парламента по крайней мере трижды: во время утверждения Бюджетной резолюции, потом — при принятии бюджета к рассмотрению и, наконец, — в окончательном виде, то сейчас народных депутатов просят лишний раз не беспокоиться. Бюджетную резолюцию заменила бюджетная декларация, что предполагает не одобрение парламентом, а подачу рекомендаций. Отклонение же проекта закона о государственном бюджете не предусмотрено вообще — парламент обречен его принять.
А вот комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета усилил свои позиции как площадки для решения различных лоббистских вопросов. Правительство собиралось было лишить его части прав, но ко второму чтению пришлось не только восстановить статус-кво, но и предоставить дополнительные полномочия, например, по согласованию перераспределения субвенций местным бюджетам на социальную защиту. Хотя сами по себе нормы антиконституционны: комитет (как, впрочем, и Кабинет министров) не может самостоятельно менять какие-либо позиции в законе, утвержденном Верховной Радой Украины.
Правда, ко второму чтению предлагалась норма, что в небольших пределах (до 5%) перераспределение между программами или статьями экономической классификации может осуществляться по решению правительства, но если необходимость в перераспределении превышает указанное поле маневра — следует готовить изменения в закон о государственном бюджете. Однако эту норму отклонили без обсуждения из-за авторства депутата (представлявшего оппозицию). Зато отныне проект закона Украины о государственном бюджете будет готовить Кабмин «с участием уполномоченных представителей комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета». На практике это означает, что комитет переходит в сферу управления парламентского большинства.
В духе современных тенденций усилил свое присутствие в бюджетном процессе президент. Предшественники Виктора Януковича могли только грозить не подписать закон о бюджете, прекрасно понимая, какими электоральными потерями это обернется. Отныне президент практически диктует свою позицию как правительству, так и парламенту, так сказать, в рабочем порядке, четко разделяя ответственность каждого за подготовку к повторному рассмотрению Верховной Радой «правильного» бюджета. Вместо вето — повторное рассмотрение. Это, бесспорно, новация.
Еще один небольшой кусочек от полномочий парламента отщипнули в сфере управления кредитными средствами. Так, если раньше займы на инвестиционные проекты подлежали ратификации парламентом, то завтра правительство будет осуществлять долгосрочные проекты практически без их обсуждения в законодательном органе. В общем, несмотря на довольно тщательно выписанные процедуры заимствований и управления долгом, в БК отсутствует давно ожидаемая норма о предельном размере дефицита бюджета. А жаль — заложив ограничения в 3%, что соответствует маастрихтским критериям, можно было бы подать хороший сигнал Евросоюзу, что Украина наконец начинает ограничивать социальный популизм.
Тревожным симптомом также остается отсутствие нормы о том, что займы привлекаются исключительно в бюджет развития государственного бюджета. Даже в старом Бюджетном кодексе стыдливо отмечалось, что «заимствования не используются для обеспечения финансовыми ресурсами текущих расходов государства, за исключением случаев, когда это необходимо для сохранения общего экономического равновесия», хотя эта дисциплинирующая норма постоянно нарушалась.
А вот местные бюджеты в части заимствований стали более зарегулированными. К существовавшим ранее требованиям (привлечение займов исключительно в бюджет развития, ограничения в части средств, выделяемых на обслуживание долга) добавились также ограничения относительно объема долга и объема предоставления гарантий. Причем для Киева, который сейчас в долгах, как в шелках, предельный объем долга ко второму чтению БК вырос до 400% от объема бюджета развития, тогда как для других городов он остался на уровне 100%. Похоже, на местные бюджеты хотят переложить ответственность за безудержный рост публичного долга и, попутно, инфляции.
Нельзя считать серьезным прорывом в бюджетном процессе и легитимизацию программно-целевого метода в бюджетировании. Этот достаточно прогрессивный инструмент повышения эффективности бюджетной политики превратился в Украине в формальность: министерства научились писать программы по определенному шаблону, устанавливая размытые индикаторы эффективности выполнения и при этом успешно расходуя средства по старой доброй методологии в расчете на сеть и штаты. В конце концов, и обвинять их особо не в чем: программ очень много, контроль за их выполнением должна была бы, как это практикуется в других странах, осуществлять оппозиция, но и она еще не привыкла к кропотливой системной аналитической работе, привычно занимаясь борьбой за власть. Что же касается местных бюджетов, сюда добавляются также хроническое безденежье, что не позволяет управлять средствами, и постоянный цейтнот как следствие неопределенности объема трансфертов до голосования в парламенте.
Наконец, последнее препятствие для применения программно-целевого метода — отсутствие многолетнего бюджетирования. Хотя некоторые подходы к нему Минфин все же наметил. Правда, пока речь идет лишь о среднесрочном планировании, то есть программы должны рассчитываться на три года вперед, формируя «индикативные прогнозные показатели объемов расходов». Но юридических последствий изменение таких планов за собой не влечет.
В то время как при среднесрочном бюджетировании расходы на программы утверждаются на все три года законом о государственном бюджете. Изменения в них (расходах) касаются индексации цен и учета степени выполнения программ. Или ликвидации программы, если таковая показала свою неэффективность, но это уже серьезное политическое решение.
Такая система позволяет распорядителям средств брать бюджетные обязательства практически на весь срок реализации проекта, прежде всего инвестиционного, и проводить тендерные процедуры. Сейчас же договора на сооружение объектов имеют юридическую силу только до конца года, дальше — новый тендер. Это если по закону. В действительности же завершить капитальное строительство без нарушения закона практически невозможно, что резко повышает его стоимость и коррупционную составляющую. Поэтому внедрять среднесрочное бюджетирование бюджета развития можно было бы хотя бы на местном уровне, если Минфин решится на этот давно назревший шаг.
В целом же по местным бюджетам кодекс зафиксировал некоторое материальное улучшение их состояния. Прежде всего, сделана попытка снизить риски их «подвисания» в результате непринятия бюджета государственного. Отныне, если такая проблема возникнет, трансферты в местные бюджеты будут считаться такими, какими они были в проекте закона о государственном бюджете, поданном правительством в парламент.
Наконец-то устранен казус с платой за землю, которую раньше делили между собственными поступлениями территориальных общин и поступлениями, закрепленными за областными и районными бюджетами. Несправедливым было то, что в города областного значения направлялись 75% платы за землю, а в бюджеты сел, поселков и городов районного значения — только 60%. Сейчас плата за землю полностью относится к доходам бюджетов городов, сел, поселков.
Предпринята попытка укрепить бюджеты развития местного самоуправления. Теперь в них можно засчитывать часть налога на прибыль, если местный совет рискнет проголосовать за установление местной ставки (областная — до 2%, городская, районная — до 3%). Теоретически это возможно, но политически очень опасно: президент пообещал, что ставка налога на прибыль снизится до 20%, и эта ниша уже занята, как ресурс государственного бюджета. О дополнительной фискальной нагрузке со стороны органов местного самоуправления гарант Конституции не упоминал.
Приятным сюрпризом стал перенос внешкольного образования из расходов, относящихся к собственным, в расходы, учитываемые Минфином при расчете трансфертов. Государственная элита наконец признала, что лучше финансировать музыкальные и художественные школы, чем колонии для несовершеннолетних. Правда, в законе данная норма заложена только для районных бюджетов — города областного значения, по мнению Минфина, и так жируют.
Еще одно интересное новшество — финансовые нормативы бюджетной обеспеченности будут рассчитываться на основе государственных социальных стандартов и нормативов. Пока это декларация. Корректно осуществить подобные расчеты можно только после упорядочивания административно-территориального устройства. И Минфин готов к этому, вводя термин «объединение территориальных общин, созданных в соответствии с законом» — прообраз будущих административно-территориальных единиц — общин. Расчеты трансфертов в такие объединения будут осуществляться, как для городов областного значения, и выделяться непосредственно из государственного бюджета.
Этим Минфин намекает: больше экспериментов с 11 тыс. бюджетов не будет. Хотите прямые трансферты — принимайте закон об административно-территориальном устройстве. И для пущей уверенности переносит в Бюджетный кодекс нормы закона о порядке расчета трансфертов из районного бюджета в бюджеты городов районного значения, сел, поселков.
В очередной раз расходы на первичную и профилактическую медицину перенесены из сельских, поселковых бюджетов в районный. Раньше Минфин ежегодно приостанавливал данную норму в законе о госбюджете, понимая, что объединение в одних руках как «первички», так и стационара — это путь к удорожанию услуг. Ведь руководитель районного отдела здравоохранения и главный врач районной больницы — часто одно и то же лицо, заинтересованное в финансировании собственного бюджетного учреждения.
Не услышанными, к сожалению, остались предложения передать в государственный бюджет финансирование государственных программ социальной защиты, на реализацию которых органы местного самоуправления не имеют какого-либо влияния. Скорее всего, разработчики БК опасаются, что такая концентрация средств в Минтруда сделает его более «хлебным», чем Минэкологии, Минтранс, МинАП и Министерство по чрезвычайным ситуациям, вместе взятые, что приведет к нарушению политического равновесия. А может, надеются, что социальный удар в случае замены льгот адресной помощью примет на себя самоуправление?
А чтобы органы местного самоуправления не расслаблялись, проект предусматривает серьезное усиление полномочий контролирующих органов. Драконовские санкции в виде приостановления операций по счетам предусмотрены даже за ошибки в планировании бюджетных показателей. А Казначейство берется за «организацию и координацию деятельности главных бухгалтеров бюджетных учреждений и контроль за выполнением ими своих полномочий», хотя последние работают все же не в Казначействе.
В дополнение к «кнуту» контроля кодекс подбрасывает «пряник» дополнительной дотации, образующейся от перевыполнения расчетного объема доходов государственного бюджета на соответствующей территории — «с целью стимулирования местных органов властей к наращиванию доходов бюджета». Некоторое время данная норма действовала в законах о государственном бюджете и была отменена, как чрезвычайно коррупционная. Ведь указанные объемы рассчитывались на глазок, без четко определенной методики. И задачей региональных лоббистов было сделать все, дабы планы аккумуляции доходов были самыми низкими, чтобы их можно было перевыполнить. Да и порядок распределения указанных средств не был четко определен. Минфину следовало учесть эти предостережения при подготовке ко второму чтению БК, но он сохранил за собой поле для маневра.
В целом же Бюджетный кодекс в новой редакции отражает состояние ожидания: общество на пороге прорывных изменений в других сферах. Финансовое обеспечение реформ подготовлено, даже анонсированы направления изменений. Слово — за политиками.