Появление летом этого года на сайте Министерства финансов законопроекта «О налоге на недвижимость» вызвало смешанные чувства. С одной стороны, приятное удивление — традиционно закрытое ведомство едва ли не впервые решило посоветоваться с общественностью, прежде чем принимать судьбоносные решения. С другой — навязчивое дежа вю. Похожие проекты с завидной периодичностью появляются каждые пять лет, именно перед выборами президента. Наверное, в который уже раз хотят порадовать электорат перспективой заставить демонических олигархов поделиться их богатством. Есть еще одно предположение: поколение новобранцев в Минфине хочет продемонстрировать свою гениальность — сдвинуть такую глобальную проблему с помощью законопроекта из восьми страниц, руководствуясь наполеоновским принципом «главное — ввязаться в драку».
А может, нет денег, чтобы перевести на украинский многочисленные фолианты, посвященные взиманию налога, опыт которого только в Европе насчитывает добрых полтысячелетия? Расчет простой: перепуганные толстосумы выделят средства на дорогих юристов, которые помогут бедному Минфину склепать более или менее приличный проект.
Серьезных интересов определенных групп лоббистов в законопроекте не видно. Можно было бы просто не обращать внимания на очередной мертворожденный документ (все предыдущие попытки заставить нуворишей раскошелиться заканчивались фиаско), однако настойчивость нынешнего правительства не оставляет сомнений, что для временного политического успеха оно готово на любые яркие популистские шаги. Но если в случае с неудачно выписанной идеей НДС-счетов сопротивление бизнеса было достаточно мотивированным, то налог на недвижимость в предложенном виде в случае введения надолго скомпрометирует реформу местных финансов вообще.
Сначала о формальных погрешностях. В законопроекте не определено, кто осуществляет оценку недвижимости. Как, кстати, довольно нечетко зафиксировано, что является базой налогообложения. Ссылка на будущее постановление Кабинета министров является практически признанием несостоятельности проекта. Поскольку четкий порядок оценки базы налогообложения является краеугольным камнем любого налогового закона.
Пока схема налогообложения не является очевидной. Если в странах Северной Америки в расчет берется единая рыночная стоимость участка с недвижимостью, то во Франции, например, разделяют стоимость земли и стоимость здания. Причем сумма земельного налога зависит от месторасположения, в то время как налог на недвижимость рассчитывается по балансовой стоимости здания. Французский метод легче в применении и не требует обращения к услугам риэлтеров. Но для Украины это пока не годится — нет опыта администрирования платы за землю в местах многоэтажной застройки.
Если же оценивать недвижимость с помощью оценочных фирм, то возникает вопрос о доверии к их результатам. Наивно было бы полагаться на добросовестность риэлтеров, как, в конце концов, и государственных органов, даже вооруженных совершенными формулами, которые утверждены правительством. Именно поэтому закон о налоге на недвижимость работает в пакете с законом о порядке отчуждения собственности для публичных (общественных) потребностей. Конституцией такая возможность предусмотрена, и первые, довольно скромные попытки выкупа недвижимости осуществляются, в частности, в столице. Цена выкупа как раз и связана с оценкой недвижимости, проведенной для потребностей налогообложения. Причем, если у нас вместо квартир в хрущевках полувековой давности киевская власть стыдливо предлагает новые квартиры, да еще и площадью на 40% больше, то в странах Европы максимум того, что предложат, — рыночную стоимость с небольшим (до 10%) бонусом, своеобразной платой за неудобства. А в США или Канаде цена выкупа редко превышает рыночную. Конечно, сговор с риэлтером на понижение цены тут сыграет плохую шутку — власть будет выкупать по цене, указанной в справке об оценочной стоимости.
Законодательство развитых стран также предусматривает положения, помогающие — на сей раз органам самоуправления — избежать злоупотреблений. Так, решение о перспективном развитии территории в рамках генерального плана застройки города принимается как минимум за 10 лет до начала выполнения работ, конкретная планировка осуществляется за пять лет. С этого момента у городского совета есть приоритетное право на выкуп участков. А уже за год до начала реализации проекта осуществляется принудительный выкуп. Разработана довольно четкая схема, помогающая избежать спекулятивной скупки земель, чтобы потом городская власть не платила больше реальной цены.
Другой вопрос, довольно оригинально решенный в проекте, — в какие бюджеты взимается налог. Законопроект предусматривает, что поступления от налога на недвижимость, уплаченного физическими лицами, зачисляются в бюджеты городов, сел, поселков. А юридическими — в государственный бюджет. То есть реальные поступления Министерство финансов планирует получить в государственную казну, а местным бюджетам останутся только льготы да головная боль. Не говоря уж о том, что разделение на юридических и физических лиц довольно условно, авторы демонстрируют полное непонимание сущности этого налога.
Налог на недвижимость является всегда и везде местным. В крайнем случае, как в некоторых федеративных государствах — США, ФРГ, поступления от него могут быть разделены между местным и субнациональным уровнем, но взимается он с недвижимости, а не с предпринимательской деятельности. Возможен вариант (Франция), когда разные уровни местной власти вводят свои ставки налога. Но делить базу налогообложения между государственным и местным бюджетом — это сугубо украинское ноу-хау. Даже технологически это невозможно. Исходя из каких ставок рассчитывать поступления от налога на недвижимость при подготовке проекта государственного бюджета, если размеры этих ставок устанавливаются местными советами независимо и уже после принятия государственного бюджета?
А дальше совсем интересно: налог с объектов недвижимого имущества, находящегося за пределами Украины, зачисляется в местные бюджеты по месту регистрации плательщика налога в Украине. Такое впечатление, будто авторы нарочно хотят внести хаос в процесс взимания налога. Ну не дают им покоя хоромы за границей! Интересно, как налоговая собирается искать их — договариваясь с органами взимания, например, города Монреаля или Атланты? Но согласно тамошнему законодательству налогообложению подлежит любая недвижимость, независимо от гражданства владельца или отсутствия такого. И ставки устанавливают самостоятельно, не договариваясь с городом Киевом или Жмеринкой. Естественно, что и делиться налогом никто не собирается.
Вообще, вопрос регистрации плательщика в проекте поставлен некорректно. Предлагается та же схема, которая действует при регистрации предпринимательской деятельности. Но с недвижимостью все намного проще и прагматичнее: регистрируется недвижимость, а потом уже плательщик. И он не обязательно должен быть владельцем. Именно при таком подходе избежать уплаты налога невозможно, как это бывает при ведении предпринимательской деятельности. Бесхозного имущества не бывает. Просто авторы, боясь напугать электорат, не прописали статьи об ответственности за неуплату налога. А в Канаде, например, если срок уплаты просрочен, начисляется пеня. После трех месяцев — предупреждение, через полгода — аукцион. Недвижимость идет с молотка на обеспечение налоговых обязательств. Строго, но справедливо.
Скрупулезность законодательной техники предполагает также подачу проекта изменений в Бюджетный кодекс, которыми определяется, берутся поступления от этого налога в расчет трансфертов из государственного бюджета, или нет. Это принципиальный момент. В первом случае государство просто уменьшит дотации на сумму собранного налога. Странно, как в Минфине пропустили такие важные вещи? А может, этих вопросов не касались специально?
Ну а со сроками введения — с первого января 2005 года — совсем непонятно. Требования того же кодекса довольно жесткие: все законы, влияющие на доходную или расходную часть бюджета, должны быть введены в действие до 15 августа года, предшествующего бюджетному. Неужели в Минфине снова собираются брать нахрапом?
И, наконец, самый больной вопрос, ради которого стоило браться за перо, — льготы по уплате налога на недвижимость. Мы в который раз наступаем на одни и те же грабли. Ввели фиксированный сельскохозяйственный налог — и тут же освободили от его уплаты сельхозпроизводителей. Ввели единый налог — и только сейчас правительство начинает чесать затылок, признавая, что не может один налог, даже единый, заменять все другие, да еще и сборы в социальные фонды. Прекрасная идея единой для всех ставки налога на доходы физических лиц существенным образом подпорчена социальной льготой и, что еще хуже, налоговым кредитом, который никак не согласуется ни с украинской спецификой, ни с чрезвычайно низкой ставкой.
Минфиновским законопроектом о налоге на недвижимость предлагается уменьшать базу налогообложения на 21 квадратный метр на человека и на 20 — на семью. Одинокие пенсионеры не платят вообще, имея квартиру менее 80 квадратных метров. Причем как в центре города, так и на окраине. Чем не торжество популизма?
Как известно, добрыми намерениями устлана дорога в ад. Чего ради вводить налог, когда из-за уплаты выводится 98% базы налогообложения? Какими тогда были реальные цели? Явно не фискальными. Зато для взяточничества условия создаются идеальные. Прописку отменили, кто подтвердит или станет отрицать, что в квартире проживает то или иное количество людей? При этом резко возрастет количество зарегистрированных жителей в крупных городах — там, где база налогообложения существенна. И наоборот, всюду, где только можно, в больших квартирах останутся одни пенсионеры. Список злоупотреблений можно додумать...
Фискальная политика, если она претендует на эффективность, базируется на определенных принципах. В соответствии с одним из них, льготы по налогам — наихудший способ стимулирования товаропроизводителя. Более эффективный способ — дотации, а еще лучший — льготное кредитование, когда государство берет на себя компенсацию части банковских процентов. Второй принцип: решение о предоставлении льгот по налогам принимают органы власти того уровня, к которому относятся эти налоги. Поэтому традиционное предоставление льгот по уплате налогов, зачисляемых в местные бюджеты, прежде всего по плате за землю, — неприкрытый грабеж, ведь государство не компенсирует местным бюджетам потерь по этим льготам, какими бы благородными целями это ни прикрывалось. Но вершина безграмотности — это когда льготы предоставляют не относительно объекта налогообложения, а плательщику.
Да, можно еще понять, когда предоставляются льготы по налогообложению зданий, имеющих определенные специфические особенности — исторические, архитектурные. В Париже, например, даже в центре города, где цена недвижимости очень высока, городской совет (и только он) предоставляет льготы по налогообложению помещений, в которых расположены пекарни. Это производство не очень рентабельно, но везти хлеб с окраин у французов не принято: потребитель требует лишь свежий, только что из печи, да и цена должна быть социально стабильной. Но чтобы предоставлять льготы, исходя из того, кто живет в доме, — такого в мире нет, мы здесь первопроходцы. В мире существует четкое правило: защита малообеспеченных осуществляется исключительно через систему социальной помощи за счет не доходной, а расходной части бюджета. С целью избежания двойного налогообложения.
Уже слышу возмущение защитников обездоленных и униженных. Как можно требовать налог с бедной старушки! Да, пока нельзя. По крайней мере, до тех пор, пока средняя зарплата не вырастет до 200 долл. и уровень налога не станет психологически приемлемым. Ведь налог на недвижимость является жестким, хотя и наиболее справедливым. Это нечто вроде тяжелой артиллерии. В городах Северной Америки поступления от него составляют до 98% доходов бюджета.
Налог сложен в администрировании. В некоторых немецких городах оно «съедает» до трети поступлений. Чтобы сбор средств был рентабельным, ставку следует устанавливать не ниже 0,3% от рыночной стоимости недвижимости. Достаточно сказать, что в Болгарии, где ставка до 0,1%, налог был практически дискредитирован.
Поскольку фискальные возможности даже соседних территориальных общин могут существенно отличаться, в Европе практически всюду устанавливается сложная система выравнивания доходности. Особенно это актуально для крупных городов, вокруг которых располагаются гипермаркеты, которые платят в бюджеты пригородных сел налог по более низким ставкам, нежели в городе. Что же касается системы социальной защиты, то существует сеть социального жилья, владельцем которого является город.
Есть еще один серьезный аргумент относительно преждевременности введения. Как ни к одному другому, к налогу на недвижимость приковано особо пристальное внимание общественности. Он эффективен только в странах с устоявшимися демократическими традициями. Готова ли местная власть отчитаться перед каждым жителем, куда делись поступления от этого налога? Уже сейчас жители кварталов индивидуальной застройки за собственные средства строят дороги, прокладывают коммуникации. Практически это и является самообложением, просто решение о введении таких сборов жители кварталов принимают в обход традиционной и громоздкой процедуры, без участия фискальных органов. Готово ли местное архитектурное управление предложить проекты застройки кварталов на уровне западных образцов? Готовы ли местные депутаты взять на себя груз ответственности за установление ставок налогообложения?
Имеется немало причин считать, что ответ на все эти вопросы пока будет отрицательным. Предпосылки для введения налога на недвижимость возникнут лишь тогда, когда из Европы начнут массово возвращаться уехавшие на заработки жители Украины, обогатившись не только в материальном плане, но и новым видением — в какой среде достойно жить и как строить отношения гражданина и власти.
И наконец, налог на недвижимость требует очень четкого взаимодействия самоуправления и государства, в частности органов власти. Готово ли государство строить свои отношения с самоуправлением на основе равенства и партнерства? Пока нет. Доказательство тому — более легкий в администрировании земельный налог. До сих пор государство не признало, что он местный. Поэтому местная власть не имеет права устанавливать ставки по плате на землю, ГНА не работает с этим налогом, а создавать собственные налоговые органы самоуправлению не позволяют. Экономическая оценка территории завершена далеко не везде. Опять-таки — наличие льгот, предоставление которых государство не спешит компенсировать. Да и кадастровая документация — основа для определения базы налогообложения — пребывает в плачевном состоянии.
В лучшем случае облагают налогами земли, занимаемые предприятиями. Частный же сектор облагать налогами боязно, да и хлопотное это дело — ссориться с избирателями. Что касается кварталов многоэтажной застройки, то здесь даже четко не определен субъект уплаты налога. Да и территория, являющаяся собственностью жителей, в большинстве своем не определена...
Поэтому прежде всего следует упорядочить администрирование платы за землю.
А потом уже думать, открывать ли ящик Пандоры.
Р.S. Пока материал готовился к печати, законопроект о налоге на недвижимость странным образом исчез с минфиновского сайта. Вероятно, до выборов 2006 года?