Бюджетная реформа, похоже, потерпела фиаско. Последнее тому подтверждение — смехотворные дополнительные дотации местным бюджетам, проголосованные в ноябре в виде закона о внесении изменений в Государственный бюджет на 2005 год. При минимальной сумме в 1,5 млрд. грн., необходимой только для выплаты зарплат в бюджетной сфере на последний месяц, Министерство финансов согласилось выделить втрое меньше. И пойдут эти средства в виде субвенций, через областные бюджеты, исключительно на зарплату, под строгим контролем недремлющего Казначейства.
В конце концов, последнее уже и так практически само решает, куда направлять средства местного бюджета. Ведь 82% в расходах местных бюджетов в этом году составляет заработная плата, поэтому большого выбора нет. А по сельским районам этот показатель превышает 100%. И с математикой в расчетах все в порядке: просто суммы расходов только на многократно увеличенную зарплату превышают заложенные в расчетах Министерства финансов.
Все это симптоматично: в министерстве практически не осталось людей, понимающих, для чего проводилась бюджетная реформа. Чтобы освежить память руководства, вынуждены еще раз напомнить, какой была ситуация в конце 90-х годов и что побудило к изменениям в бюджетном законодательстве.
Итак, бюджетное устройство до принятия Бюджетного кодекса характеризовали следующие черты:
— полная зависимость местного бюджета низшего уровня от высшего (так называемая бюджетная матрешка);
— низкий уровень системности в определении прогнозных показателей доходов (так называемое планирование от достигнутого);
— субъективность в расчетах трансфертов;
— планирование трансфертной политики по остаточному принципу — после того, как свое заберут лоббисты, располагающие мощным арсеналом средств для бюджетного шантажа (аграрники, шахтеры, силовики, налоговики и т.д.);
— отсутствие четких и понятных процедур выполнения бюджета.
Как следствие, в конце 90-х в бюджетной сфере наблюдались такие негативные явления:
— незаинтересованность местных руководителей в наращивании доходной базы;
— высокий уровень бартерных операций;
— закрытость системы расчетов, что является благоприятным фоном для процветания коррупции и закулисных договоренностей;
— высокий уровень задолженности по социальным выплатам, прежде всего по заработной плате работников бюджетной сферы;
— отсутствие перспектив развития в виде планов из-за непрогнозируемости трансфертной политики государства;
— высокий уровень зависимости бюджетов от политической ориентации местного руководства.
Ситуация была невыносимой даже для Министерства финансов, традиционно наиболее консервативного по отношению к новациям. Ему нужно было переложить политическую ответственность за промахи в планировании местных бюджетов и их нищету на местное руководство. Романтики, они же — инициаторы реформы, искренне надеялись, что бюджетная реформа станет первой ласточкой на пути децентрализации управления по примеру стран Западной Европы. Министерство финансов, конечно же, с централизмом расставаться не собиралось и для гарантии полного контроля над местными бюджетами привлекло к управлению местными бюджетами Казначейство, причем в наиболее авторитарной форме.
Как бы там ни было, Бюджетный кодекс, казалось бы, внес определенные правила игры.
Вводился формульный расчет расходов по нормативам бюджетной обеспеченности отдельно для городов областного значения, районов и областных бюджетов — около 700 субъектов.
Формульный расчет доходов по индексам налогоспособности носил ярко стимулирующий характер, давая преимущества бюджетам, демонстрирующим наращивание ресурсов.
Поступление дотации осуществлялось на регулярной основе за счет средств государственного бюджета, саккумулированных на соответствующей территории.
Местное руководство становилось заинтересованным в увеличении поступлений также и в государственный бюджет, поскольку действовал механизм дополнительной дотации за счет перевыполнения прогнозных показателей.
Часть ресурсов (так называемая вторая корзина) и, соответственно, расходов на благоустройство территории не принимались во внимание Министерством финансов, что закладывало финансовые основы для проведения местной политики.
Правда, уже тогда были очевидны некоторые недостатки, но их списывали на переходный период, несовершенство статистических данных, неподготовленность кадров и тому подобное. Так, Киев справедливо апеллировал к специальному закону о столице, и его фактически вывели за рамки единой системы местных бюджетов. Отдельным городам, в основном расположенным на территориях, где любит отдыхать руководство страны, тоже предоставлялись определенные привилегии. Они получали не субвенции отдельной строкой в бюджете, как это определено законодательством, а возросшие объемы дотации выравнивания, которая, как известно, рассчитывается правительством и парламентом не голосуется.
Иногда программное обеспечение допускало досадные ошибки: то коэффициенты дополнительные проставит в таблицы напротив некоторых бюджетов, то статистические данные попадают не в ту таблицу, как это было в случае с Винницей, которой вследствие технического сбоя уменьшили дотацию на 6 млн. грн., причем, по стечению обстоятельств, это был избирательный округ Петра Порошенко, в то время председателя бюджетного комитета Верховной Рады. В расчетах доходов вообще со статистическими данными со временем происходили утруски, причем всегда почему-то в одну сторону.
Но это все мелочи, поскольку управление статистическими данными — традиционный элемент бюджетной политики. И при представлении парламенту очередного бюджета министр финансов неизменно бодро докладывал, что доля местных бюджетов неуклонно растет. Хотя реально доля собственных доходов — основы местных бюджетов в развитых странах — в действительности не превышала маргинального уровня в 5% сводного бюджета (против 40% в странах Европы). Да и включение субвенций в баланс местных бюджетов — это от лукавого. Ведь субвенции — это суммы, которые государство поручает местной власти передать потребителям. Все равно, что вас, например, попросили передать кому-то какую-то сумму, но при этом налоговая учла ее как ваши доходы...
В первые два года после запуска бюджетной реформы местные бюджеты почувствовали некоторое облегчение. Возросли не только объемы — реально наметился диалог между Министерством финансов и органами самоуправления, что позволило даже надеяться на дальнейшее углубление реформы до уровня села и появления долгосрочного планирования.
Первым ощутимым ударом по системности стало введение налога на доходы физических лиц. И вопрос не только в экономически необоснованной ставке, которая является ярким образцом копирования россиян. Формулу ломали социальная льгота и налоговый кредит — очередные изобретения депутата Терехина, любителя эклектики в экономике.
Следующим гвоздем в гроб бюджетной реформы было непрогнозированное и испепеляющее своим популизмом решение о повышении заработной платы посреди 2003 года. Но тогда удалось выполнить расчеты дополнительного трансферта под такое повышение для всех 689 местных бюджетов. Да и изменения в налоговом законодательстве были амортизированы более-менее корректными расчетами с использованием статистических данных по эффективной ставке.
Однако уже в расчетах на 2005 год Министерство финансов под руководством Азарова предложило свое видение бюджетной политики относительно местных бюджетов: никаких вольностей, тотальный контроль и голодный паек. Гайки нужно было закрутить до конца, особенно когда речь шла о «неблагонадежных» территориях. Расчет доходов был сведен к традиционной схеме «от достигнутого», для отвода глаз при этом была предложена километровая формула, большинство параметров которой не играют никакой роли, поскольку в процессе расчета сокращаются. В расходной части была посчитана только заработная плата, которую, в конце концов, и обещало платить правительство Януковича.
Новому министру финансов такие подходы, похоже, понравились. Более того, чтобы не было рецидивов вольнодумства в виде компенсаций среднесрочных займов местных бюджетов, Казначейство разработало такой порядок их предоставления, чтобы их практически не выдавать. Также отменили дополнительную дотацию за перевыполнение доходов, которые зачисляются в государственный бюджет: нечего разбазаривать государственные средства! А что на местах не хватает денег — так оптимизируйте сеть (читай: закрывайте школы, клубы, детские сады). При этом просьба назвать хотя бы один сельский район, где, по мнению Министерства финансов, эта сеть упорядочена и выделенных средств хватает для выполнения установленных самим же государством социальных стандартов, повисает в воздухе — не с руки власти что-либо объяснять...
Чтобы полностью уничтожить какую-либо бюджетную самостоятельность, начиная с середины 2004 года дополнительные субвенции на повышение зарплаты идут через областной бюджет, который уже и распределяет их между районами и городами. Это вызвало противостояние между областным и местными руководителями, например в Киевской области.
Упрямое дежа вю не оставляет и при анализе проекта Государственного бюджета на 2006 год. 84% заработной платы в расчетах расходов, игнорирование требований руководствоваться нормативами, разработанными на основе социальных стандартов, откровенный «ручняк» в расчетах доходной части — все это мы видели до 2001 года. Если прибавить к этому введение в действие закона Губского, который предусматривает финансирование культуры и медицины из районного бюджета, то картину полного разгрома местного самоуправления можно считать полной.
Чтобы доказать ошибочность позиции того или иного политика, на все сто уверенного в собственной непогрешимости, иногда следует не вмешиваться в течение событий, а подождать, пока ситуация не дойдет до абсурда. Похоже, это именно тот случай, когда правительство проявляет суицидальные симптомы, чрезвычайно опасные в преддверии выборов. Самоуправление невозможно сломать, особенно когда оно уже вкусило глоток свободы. Как невозможно киевскому чиновнику перехитрить такого же бюрократа из Донецка или Львова.
Любое давление обязательно вызывает сопротивление. Киев уже отстоял свое право с ним считаться и, похоже, еще и создаст прецедент, выиграв процесс против государства о возврате в городской бюджет почти миллиардной суммы. Севастополь, похоже, вскоре осуществит свою давнюю мечту стать городом-государством, абсолютно независимым от государства под названием Украина. Готовится ряд законопроектов об отдельных городах и районах — по признакам депрессивности, экологичности, культурности, историчности, политической истеричности и т.д., и каждый из таких документов — с ярко выраженным бюджетным акцентом.
Еще одно предложение — право местного совета отказаться от выполнения делегированных полномочий. В этом случае их выполняет государственная администрация. Логика в этом прослеживается довольно четкая: если Министерство финансов действительно серьезно просчитало расходы, необходимые для выполнения определенных законодательством программ, пусть государство в лице ее местного представительства продемонстрирует это. Пример красивого управления ограниченными бюджетными средствами можно будет рекламировать, и крикунам будет стыдно.
Следующий вариант изменений в бюджетном законодательстве — вообще вернуть делегированные полномочия государству вместе с сумами налога на доходы физических лиц. Концептуально это корректно, но жаль бюджетную инфраструктуру, особенно сельскую: ее ждет судьба бесхозного колхозного имущества.
Шансы быть проголосованными в зале Верховной Рады у всех этих проектов очень высоки. Ведь у Закона «О городе Севастополе» были высокие шансы даже преодолеть вето президента. Перед выборами всякое бывает...
Если исходить из здравого смысла, который, как показывает опыт, чаще всего просыпается у политиков после сокрушительного поражения на выборах, то к самоуправлению следует относиться как к партнеру. В этом случае финансовая стабильность самоуправления служит гарантией обеспечения властных тылов: наиболее социально активная часть общества — чиновники, учителя и врачи — по крайней мере, не будут противниками власти.
Такая стабильность обеспечивается привязкой общего объема трансферта из государственного бюджета к наиболее политически уязвимому параметру — заработной плате. Расчеты показывают, что минимальный трансферт местным бюджетам должен быть на уровне расчетного объема налога на доходы физических лиц. Это позволит обеспечить долю заработной платы в расходах местных бюджетов на уровне 50% (сейчас — более 80%, во времена СССР — 40%, у главных распорядителей средств государственного бюджета — ниже 30%). И средняя зарплата в бюджетной сфере при этом составит 85% к среднему уровню зарплаты по стране.
А относительно перспектив... ХХІ век часто называют эрой расцвета самоуправления. Страны Западной Европы уже почувствовали преимущества децентрализации власти, когда на смену монополии центра приходит принцип договорных отношений между государством и самоуправлением — двумя формами организации общества. Украина, похоже, еще до сих пор топчется вокруг принципа разделения власти по Монтескье, который, между прочим, не спас мир от социальных катаклизмов прошлого века.