Метаморфозы, происходящие с государственным бюджетом на пути от первого чтения до окончательного принятия, обычно привлекают значительно меньше внимания, чем перипетии вокруг впервые поданного правительством документа.
Между тем именно на этом пути первоначальный преимущественно экономически мотивированный замысел правительства оказывается в жерновах депутатской "логики", у которой в основном политическая окраска. Особенно если это касается бюджета, который должен выполняться в год выборов.
Следует отдать должное: государственный бюджет на 2019 г., несмотря на специфичность будущего года выборов, был принят своевременно, а абсолютные изменения в его доходной и расходной частях после первого чтения были рекордно небольшими. По сравнению с поданным правительством в сентябре 2018-го проектом доходы и расходы бюджета выросли всего на 17,7 млрд грн (доходы - на 17,6%, расходы - на 16,2). Напомним, что в целом по сравнению с 2018 г. доходы госбюджета теперь больше на 108 млрд грн (на 11,8%, что приблизительно будет равно показателю инфляции 2018-го) и впервые превысили триллион гривен.
Для сравнения, при принятии бюджета на 2017 г. доходы и расходы были увеличены на 24,8 млрд грн, а при принятии бюджета на 2018 г. доходы были увеличены на 40,8 млрд, а расходы - даже на 43,6 млрд грн. Такая "скромность" при планировании раздела бюджетного "пирога", бесспорно, не в последнюю очередь была обеспечена МВФ, который ожидал утверждения документа для окончательного принятия решения об открытии для Украины новой 14-месячной программы поддержки экономической политики stand-by и очевидно не приветствовал бы нереалистичных изменений плановых показателей. Вместе с тем дали о себе знать и соображения политической целесообразности. В случае нереалистичности бюджетных планов ощутимые перебои с расходами начались бы не позже лета следующего года и свели бы на нет положительный электоральный эффект "победы" политсил, которые лоббировали бы завышенные показатели. И наоборот, в случае положительного развития событий (напомним, что бюджет построен на умеренном прогнозном сценарии) "скромность" нынешних замыслов открывает большее пространство для маневра гипотетическими дополнительными поступлениями в бюджет, что будет происходить уже в непосредственной близости к парламентским выборам.
Всего из ожидаемого увеличения доходной части на 17,8 млрд грн планируется дополнительно получить 9,5 млрд от повышенной рентной платы за добычу нефти, природного газа и газового конденсата, еще 2,9 млрд - от налога на прибыль предприятий, 1,3 млрд - от повышенного экологического налога, 1,1 млрд грн - налогов на импорт (НДС и пошлины). Правда, 3,6 млрд грн налога потеряны вследствие снижения ожидаемых поступлений от акцизов на алкоголь и табак, проиндексированных по актуальным показателям инфляции с июля (подавая на первое чтение, правительство ожидало, что это произойдет уже с 1 января). План неналоговых поступлений увеличен на 6,2 млрд грн, из которых 2 млрд дополнительно должен предоставить НБУ, 1,4 млрд составляет увеличение собственных поступлений бюджетных учреждений, еще 2,8 млрд грн - нерасшифрованные "другие поступления". Таким образом, увеличение доходной части малорискованное, поскольку базируется преимущественно не на изменении оценок экономической активности, а на увеличении налоговых ставок.
Самым крупным бенефициаром увеличения расходной части ожидаемо стала социальная сфера. Увеличение на 4,4 млрд грн средств для Минобразования и науки включает в себя рост на 2,9 млрд (на 10,2%) расходов на финансирование вузов третьего и четвертого уровней аккредитации, 1 млрд грн - Фонда президента по поддержке образовательных и научных программ для молодежи. На 2 млрд грн повышены расходы Минздрава, что повлекло за собой увеличение финансирования ряда специализированных программ (наподобие увеличения на 300 млн расходов на лечение граждан Украины за границей, 600 млн - на развитие "Охмадета" и т.п.). По сравнению с 2018 г. расходы на образование и здравоохранение вместе должны вырасти на 31 млрд грн. Дополнительно миллиард гривен по сравнению с первым чтением получил Пенсионный фонд (в целом, если сравнивать с показателем 2018 г., его финансирование увеличилось на 17,4 млрд).
Значительно вырастут и расходы Минэкономразвития, прежде всего за счет появления бюджетной программы о пополнении уставного капитала "Укроборонпрома" на 2,8 млрд грн, что должно содействовать усилению стимулирующего эффекта для экономики от вынужденного увеличения оборонных расходов (или, согласно другой точке зрения, компенсировать навязанные Украине непроизводительные затраты на войну). Правда, изъяты 2,1 млрд грн ассигнований по статье "государственные капитальные вложения на разработку и реализацию государственных инвестиционных проектов", планировавшейся при первом чтении, - они распределены между конкретными инвестиционными проектами. Расходы Минагрополитики по сравнению с внесенным в сентябре вариантом также снизились на 702 млн грн за счет уменьшения расходов для государственной поддержки животноводства (на 500 млн) и финансовой поддержки сельхозтоваропроизводителей (на 500 млн). Хотя на 288 млн грн увеличатся расходы для ведения лесного хозяйства, охраны и защиты лесов в Лесном фонде - до 462 млн (для сравнения, в 2018 г. предусмотрено 151,6 млн). В целом, по нашим расчетам, расходы на экономическую деятельность разных распорядителей по сравнению с первым чтением снижены почти на 8 млрд грн, - они составят 80,5 млрд.
Традиционно ожидаемые изменения произошли в финансировании регионального развития. Простым движением депутаты уменьшили расходы Государственного фонда регионального развития с 9,1 млрд грн (предлагавшихся к первому чтению) до 7,7 млрд, вместе с тем в который раз появилась субвенция на проведение мероприятий по социально-экономическому развитию отдельных территорий (4,8 млрд). Позитивом является увеличение на 200 млн грн объема субвенции на формирование инфраструктуры ОТГ (до 2,1 млрд грн), - об этой необходимости, связанной с увеличением численности ОТГ, эксперты говорили неоднократно.
Положительным явлением можно считать увеличение расходов на обеспечение охраны окружающей природной среды - до 6,8 млрд грн. Причем, что важно, дополнительно впервые появится субвенция на проведение природоохранных мероприятий на объектах коммунальной собственности (580 млн грн).
Продолжают расти расходы "Укравтодора": по сравнению с первым чтением они увеличены на 2,9 млрд грн, а по сравнению с 2018 г. они должны быть больше на 5,1 млрд (на 17,8%). Это позволило целевым образом направить дополнительные средства на улучшение состояния ряда важных дорог общенационального значения. Вместе с тем финансирование инициатив местной власти по дорожному строительству уменьшено вследствие снижения по сравнению с первым чтением на 3 млрд грн субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на финансовое обеспечение строительства, реконструкции и ремонта автомобильных дорог (распорядителем средств являются облавтодоры). Впрочем, несмотря на такое сокращение, объем субвенции составит 14,7 млрд грн, что больше, чем в 2018 г. (11,5 млрд).
Ограниченность возможностей народных избранников реализовать бюджетные "аппетиты" в стоимостном увеличении расходов обусловило ряд показательных изменений в процедурах распределения бюджетных средств. Весьма характерна, в частности, эволюция расходов Государственного фонда регионального развития.
Закон о государственном бюджете Украины на 2019 г. содержит три довольно интересные новации, касающиеся ГФРР. Во-первых, 500 млн грн планируется направить на финансовое обеспечение реализации проектов-победителей "Всеукраинского общественного бюджета". Такое мероприятие из ГФРР будет финансироваться впервые и при грамотном и качественном отборе может стать стимулом к большему привлечению общественности к решению местных проблем.
Во-вторых, Кабинет министров Украины обязан распределить 50% средств Государственного фонда регионального развития на реализацию приоритетов экономического роста и повышения уровня жизни граждан. Указанный приоритет весьма аморфный и предполагает значительные разночтения, а в целом такая норма резко уменьшает возможности реализации основного принципа распределения средств Фонда - отбора проектов на прозрачной конкурсной основе по формуле "снизу вверх".
В-третьих, народным депутатам Украины разрешено подавать непосредственно в Минрегион предложения с перечнем и описанием инвестиционных программ и проектов регионального развития для их реализации за счет средств Государственного фонда регионального развития в 2019 г. И хотя такие проекты должны быть сформированы в соответствии с требованиями статьи 24-1 Бюджетного кодекса (которой регламентируются процедуры использования средств ГФРР), возникают риторические вопросы: насколько сопоставимыми будут проекты, внесенные народными депутатами, с потребностями регионов, и не облегчит ли это использование средств Фонда (в придачу к "депутатской" субвенции) как площадки для предвыборного пиара?
Подобная ситуация возникает с субвенциями на финансовое обеспечение строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования местного значения, улиц и дорог. Бюджетом-2019 также установлено, что в 2019 г. перечень соответствующих объектов с указанием объемов бюджетных средств для финансового обеспечения за счет этой субвенции утверждается соответствующей областной государственной администрацией, Киевской городской государственной администрацией по согласованию с Государственным агентством автомобильных дорог Украины и с дальнейшим согласованием с комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета. Представляется сомнительной целесообразность применения такой громоздкой процедуры в отношении "мелких" проектов (как-то ремонт отдельной улицы), очевиден отход от ориентиров секторальной децентрализации. Излишне также напоминать, что подобный механизм открывает путь для прямого вмешательства народных депутатов в определение приоритетов использования средств и по этой статье бюджета.
Примером средств "мягкой" коррекции действий местных органов власти, заложенных в бюджет-2019, является частичное изменение механизма предоставления образовательной субвенции из госбюджета местным бюджетам. В принятом документе она уменьшена по сравнению с первым чтением на 1,4 млрд грн. Вместе с тем введена целевая субвенция на реализацию мер, направленных на повышение качества образования, в размере 1,5 млрд грн, - это должно позволить более четко направить расходы местных бюджетов, предотвращая их прямое "проедание".
Достаточно масштабным управленческим изменением в бюджете-2019 является передача Минсоцполитики администрирования средств субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на предоставление льгот и жилищных субсидий населению (раньше администрирование осуществлялось Минфином). К тому же 20 млрд из общих 55 млрд грн субвенции запланировано использовать для перечисления на персональные счета получателей субсидий, которые после окончания отопительного сезона могли бы использовать сэкономленные средства на собственные потребности (так называемая монетизация субсидий). Изменение распорядителя этих социально важных бюджетных средств в принципе может толковаться как правильное по своей сути решение с точки зрения функций, выполняемых министерствами, и очевидно будет стимулировать Минсоцполитики к налаживанию качественной системы учета получателей субсидий в частности и социальной помощи в целом. Но возникают риски, связанные с институциональной состоятельностью министерства оперативно обеспечить эффективное управление средствами, а особенно - наладить практики монетизации с учетом того, что методики последней до сих пор существуют только в виде проекта правительственного постановления. Не следует забывать, что и процесс создания единого реестра получателей соцпомощи до сих пор не завершен.
Итак, специфика года выборов отобразилась в бюджетной сфере в виде попыток усилить централизованный контроль над структурой бюджетных расходов. В той мере, где потребность в таком контроле содействовала усовершенствованию инструментария бюджетного администрирования, это можно считать ощутимым прогрессивным сдвигом в бюджетной политике. Но придется смириться с тем, что в наступающем году использование даже этого современного инструментария, к сожалению, часто будет подчиняться логике получения дивидендов в глазах электората.