Глава Государственной фискальной службы Роман Насиров заявил, что реформа ГФС идет полным ходом, и даже перечислил приоритеты - это администрирование налогов, своевременный возврат НДС, новая кадровая политика. В то же время предприниматели, особенно крупный и средний бизнес, хотят видеть результаты реформ уже сегодня. Они склонны считать, что заявления руководителя ГФС больше напоминают декларацию намерений. С парламентской трибуны все чаще звучат мнения о том, что реестры по возврату НДС формируются в ручном режиме. Да и в вопросе кадров у фискальщиков сомнительные достижения. Более полугода с момента скандального увольнения Константина Ликарчука остается вакантной должность таможенного заместителя Насирова. А тем временем в кабинетах прекрасно себя чувствуют старые кадры. Что в действительности происходит в ГФС? Можно ли назвать это реформами? На эти темы мы побеседовали с Максимом Мокляком. Весной 2015 г. он исполнял обязанности руководителя ГФС, затем вернулся на должность главы координационно-мониторингового департамента - одной из ключевых структур ведомства. В декабре Мокляк написал заявление об отставке. Это его первое интервью после ухода из фискальной службы.
- Максим, руководитель ГФС утверждает, что реформы идут полным ходом. Вы тоже это заметили?
- Чтобы понять, насколько эффективными являются реформы, необходимо вспомнить, как они начинались и какие цели ставились. Новая команда, возглавляемая Игорем Билоусом (бывший глава ГФС. - Т.Т.), пришла в марте 2014 г. Билоус - инвестиционный банкир, никогда до этого не работавший в госорганах. Я - управляющий директор инвестиционно-банковской компании, также не имевший отношения к госслужбе. Игорь, опытный кризис-менеджер и сегодня уже политик, пригласил меня в команду помочь отладить несколько направлений в сложном механизме налоговой. Все-таки в структуре работало почти 50 тыс. человек. Мы пришли в ведомство, когда вся верхушка Министерства доходов и сборов исчезла или выехала в Россию - не было ни министра, ни замов, не было многих директоров департаментов. Первая задача была не допустить развала системы, удержать сбор налогов и дать возможность правительству финансировать расходную часть бюджета и социальные выплаты. С этой задачей команда справилась. Следующей задачей было реформирование фискальной службы. Новые люди, кадровые комиссии, увеличение сервисной составляющей, электронные сервисы. В этих вопросах мы активно работали с МВФ и европейскими экспертами, получали действенную поддержку от президента, его администрации и всей президентской вертикали (губернаторы имеют согласовательное право на назначение региональных глав фискальной службы), от правительства, которое как раз находилось в процессе смены.
У нас были реальные достижения. Одно из самых больших наших нововведений, которое
мы провели через парламент в 2014 г., - это электронное администрирование НДС. Это идея, с которой мы пришли к правительству, правительство нас поддержало, мы ее реализовали. Да, идея изначально неоднозначная, так как компании замораживают часть оборотных средств на казначейских счетах. Но в условиях нереформированной судебной системы, нереформированной прокуратуры и налоговой милиции инструменты эффективной борьбы с "налоговыми ямами" были ограничены, и мы это понимали. В такой ситуации упредить правонарушение значительно эффективнее, чем потом бороться со свершившимся фактом. К тому же система электронного администрирования изначально планировалась как временная, которая позволит всем предпринимателям вернуться в правовое поле и начать работать в одинаковых условиях.
Представьте ситуацию с НДС на примере дырявой лодки. В нее набирается вода, насосы с трудом справляются с ее откачиванием, и лодка балансирует на грани, чтобы не уйти на дно. Все заняты черпанием воды (борьбой с манипуляциями с НДС), но пока дырки не заделаны, попытки выровнять лодку тщетны. Мы предложили механизмы заделать дыры, часть из них приняли - электронное администрирование НДС, а часть - связанные со спецрежимом по аграрному НДС, кассовыми аппаратами - так и остались идеями. Полный запуск системы электронного администрирования летом 2015-го уже привел к дополнительным ежемесячным поступлениям в 3–4 млрд грн в бюджет за счет улучшения администрирования НДС, и это считается одним из самых значительных достижений службы. Часть пробоин залатали, часть осталась. Если закрыть все дыры, откачать воду и окончательно выровнять лодку, эффект будет еще большим. При этом через полгода-год обременительные заплатки можно и снять, они находятся выше ватерлинии и, если посмотреть на пример западных стран, не оказывают критического влияния на собираемость НДС после того, как система очищена и все предприниматели работают в одинаковых конкурентных условиях.
С 1 марта в Украине начала работать система электронного администрирования реализации топлива, построенная на той же базе. Мы разработали и провели налоговый компромисс, позволивший тысячам компаний перевернуть страницу и начать жить с чистого листа. По части внутренних управленческих процедур мы внедрили комплексную оценку эффективности работы регионов, новый механизм планирования сборов. Часть инициатив, к сожалению, так и остались в режиме stand by.
- Но в какой-то момент у вашей команды что-то пошло не так…
- Вмешалась политика. Рекомендацией МВФ было (да и здравая логика подсказывает), что эффективная работа возможна, если команда работает слаженно. Если помните, одним из выводов комиссии по расследованию деятельности руководства ГФС под председательством Айвараса Абромавичуса было то, что руководитель службы фактически не назначал и не контролировал двух своих заместителей, что приводило к регулярным конфликтам, и это разрывало службу на части. Например, по назначениям на таможне часто были разные мнения у главы и курирующего зама Макаренко (Анатолий Макаренко - бывший зампредседателя ГФС. - Т.Т.). Такие конфликты в конце концов привели к их отставке. Кстати, эксперты МВФ высказывали мнение, что лучше вообще разделить налоговую и таможню на отдельные ведомства, чем иметь постоянный конфликт, раз уж правительство не может дать полномочия главе выбрать себе заместителей. Или полностью влить таможню в фискальную службу и таким образом избежать противоречий в руководстве.
- Чего в итоге так и не сделали. И конфликты продолжились уже при новом руководстве. Достаточно вспомнить историю Ликарчука.
- Именно. Опять наступили на те же грабли. Убежден, что руководитель ведомства должен иметь возможность самостоятельно выбирать своих замов. Хорошие они или плохие - это другой вопрос. Два новых заместителя не участвовали в конкурсе на позицию главы службы и были представлены на заседании Кабмина. Конфликт возник мгновенно. Кроме звучавших обвинений в коррупционных действиях, одной из причин конфликта было желание таможни сохранить независимость и противодействие профильного заместителя дальнейшему слиянию в рамках одного ведомства.
- Где же выход из тупика?
- Окончательный выбор за депутатами: любой из вариантов предполагает внесение изменений в законодательство. Сейчас в парламенте лежат проекты законов как об отделении таможенной службы от ГФС и переподчинении напрямую Минфину, так и о максимальной интеграции в ГФС. В мировой практике есть удачные примеры и первого, и второго вариантов. Ситуация, которая возникала между Билоусом и Макаренко или между Насировым и Ликарчуком… дело ведь не в фамилиях. Это нерабочая ситуация, поэтому лучше службу разделить, чем иметь такой внутренний конфликт. С другой стороны, правильно интегрированная в структуру ГФС таможня может стать мощным стимулом повышения эффективности работы. Потому что общий IT, правильно организованный постаудит, возможность видеть все налоговые и таможенные платежи - все это может облегчить жизнь плательщикам. Не знаю ни одной западной страны, где статус таможни находился бы в подвешенном состоянии уже многие месяцы, как сейчас в Украине.
- С реформой Государственной фискальной службы, которая реально зависла, разобрались. Вопрос по возмещению НДС. По словам главы ГФС, есть стремление к его своевременному возвращению…
- Возмещение НДС - больной вопрос. В 2014 г., когда мы пришли, было очень много жалоб от компаний. Непонятно, по каким критериям одни компании попадают в реестры, а другие - нет. Конечно, все видели, что у государства не было достаточно финансов, чтобы возместить НДС всем сразу. Но при этом компании хотели прогнозируемости. То есть если они видят, например, что они тысячные в списке и, согласно плану, получат возмещение спустя три месяца, то они могут внести эту сумму в свои финансовые планы. К сожалению, такой прогнозируемости не было. Когда я исполнял обязанности главы службы (с конца февраля 2015-го до мая 2015-го. - Т.Т.), то сделал эти реестры полностью прозрачными, с четкой хронологией. Реестр, который ушел в Госказначейство на возмещение в марте, был сделан полностью по хронологическому принципу. Министр финансов Наталия Яресько нас поддержала. Да, в те месяцы мы не успели подтянуть IT-систему и нормативку, чтобы эти списки с датами сделать публичными, но любая проверка покажет, что в этот реестр были включены суммы, которые были активны и подтверждены к возмещению на центральном уровне, по хронологическому принципу. Я встречался с представителями многих крупных и средних компаний и объяснял им, что теперь они могут прогнозировать возврат НДС, и не нужно ни к кому идти на поклон. Получил очень одобрительную реакцию: говорили, что как раз такой прозрачности они и ждали. При этом было политическое давление, были угрозы, чтобы этот реестр не подавался в таком виде. Но я его не отозвал и, хоть и с задержкой, в апреле он был выполнен. А вот апрельский реестр, который мы составили по тем же критериям, в мае был отозван и не прошел. Как формировались реестры дальше, мне неизвестно. К тому времени у меня уже не было влияния на эти процессы.
- С парламентской трибуны говорят, что теперь реестры формируются в администрации президента.
- Я не знаю, у меня нет таких фактов.
- Возможно, депутатам тоже стоит проявить инициативу, внести изменения в законодательство, регуляторные акты…
- Проекты законов об этом есть, но в реальности сделать процедуру прозрачной просто. Не нужно ни принятия изменений в закон, ни каких-то приказов Минфина. Нужно просто желание. И бизнес увидит, бизнес поверит и поймет, что реально реформы происходят. Ведь мы уже это доказали. А если этого желания нет, можно долго менять законы, а потом находить в них какие-то крючки и заковырки, чтобы опять за них цепляться. Общество и правительство должны понять, что прозрачность в возмещении НДС скажет об инвестиционной привлекательности Украины намного больше, чем инвестиционные форумы и конференции.
- Вы упорно отстаивали прозрачность в возмещении НДС, возможно, это и есть причина, почему главой ГФС назначали другого?
- Мне сложно судить.
- Но вам намекали?
- Мне угрожали открытием дел, прокуратурой. Мне передавали просьбы, чтобы я так не делал. Повлияло ли это на результат конкурса? Не знаю. Состоялся конкурс на должность главы службы, и я принимал в нем участие. Попал в шорт-лист из четырех кандидатов. Потом узнал, что с частью кандидатов проводились политические консультации еще до окончания конкурса, а с частью кандидатов таких консультаций не было. И, в конце концов, предложение возглавить службу сделали тем, с кем политические консультации проводились. Но сказать, что конкурсная комиссия была необъективна или руководствовалась другими мотивами, - таких фактов у меня нет. Было голосование, и комиссия приняла решение, исходя из результатов голосования.
- Во второй половине 2015 г. все ваши новации с прозрачным возмещением НДС начали сворачиваться. Вы поэтому подали в отставку?
- Не только. К управлению опять пришли люди старой формации, старой закалки. Часть из них даже не были в штате службы, но при этом отдавали распоряжения штатным сотрудникам, в том числе людям из моего департамента. Мой департамент (координационно-мониторинговый. - Т.Т.) является одним из ключевых в службе - он располагает значительным массивом информации, контролирует, анализирует, готовит аналитику для руководителя и его замов для принятия оперативных и стратегических решений. Меня постепенно начали отодвигать от управления департаментом, появились подводные течения, новые координаторы и контролеры, а прогрессивные решения, которые успели внедрить в предыдущие 12 месяцев, стали отменять. Я пытался выяснить, кто реально руководит департаментом - я или другие люди, но ничего так и не прояснилось. Начались служебные расследования, проверки, моя работа была парализована. Поэтому я решил, что если у людей нет желания проводить реальные реформы, нет команды, которая бы это делала, то и мне нет смысла оставаться одним из функционеров. Я инвест-банкир, у меня нет задачи любой ценой держаться за государственную должность. Делаем реформы - значит, делаем. Не делаем реформы - я найду, чем заниматься в бизнесе.
- Что же вас как банкира вообще привело в госслужбу?
- После Революции достоинства многие мои знакомые или просто люди, имена которых были на слуху, бросили бизнес и пошли на госслужбу. Я реально подумал, что страна будет меняться, что пришло время поработать на страну. К тому моменту я заработал какие-то деньги в инвест-банкинге и мог себе позволить какое-то время не беспокоиться о доходах семьи. И я считал, что в этот раз все будет по-настоящему. У меня четверо детей, и я хочу, чтобы они росли, жили и оставались работать в Украине. Я хочу сделать Украину европейской страной. Звучит пафосно? Возможно. Но это так. Это причина, по которой я пошел работать на государство. И поверьте, работать на западные компании с четко регламентированными корпоративными политиками, compliance, FCPA (Foreign Corrupt Practices Act) намного проще, чем менять глубоко забюрократизированную и, к несчастью, все еще коррупционную систему в Украине.
- Что действительно, на ваш взгляд, нужно сейчас менять в ГФС?
- Менять нужно много, при этом есть изменения стратегические, а есть быстрые, тактические. Например, мы не придем к сервисности службы, пока не поменяем подход к сбору налогов. У нас исторически один из самых важных критериев работы фискальной службы на любом уровне - главы службы, области, района - считалось выполнение планов по сборам. Если какая-то область или район не выполняют план, то это футбольная желтая карточка. А невыполнение плана несколько месяцев кряду - это уже вопрос о замене, соответственно, главы области или главы службы. Но так неправильно! Люди пытаются выполнить план практически любой ценой. Налоговые развитых стран работают по другому принципу: в зависимости от цикла в экономике, предполагаемой бизнес-активности в течение года, тенденций на рынках они прогнозируют общий планируемый объем сборов. И если в какой-то конкретный месяц или квартал эта сумма не собирается, то правительство путем управления ликвидностью, например, перекрывает недостачу краткосрочными заимствованиями. Из-за нашего "планирования" у нас много проблем. Потому что налоговая, пытаясь собрать плановую сумму денег по области, по району, часто входит в какие-то договоренности с предпринимателями. Например, просит их перечислить некую сумму авансом, чтобы район выполнил план. Эти просьбы не так безобидны, как кажутся, потому что являются приглашением к коррупции. Если плательщик идет навстречу и перечисляет деньги, в дальнейшем к нему могут проявить благосклонность. А если плательщик отказывает, он боится попасть в немилость. Компании должны работать по кодексу и перечислять ровно ту сумму, которую они обязаны по кодексу перечислять.
Зарплаты. На этом пункте нет смысла долго останавливаться, все уже было сказано до меня. Люди должны ходить на работу за зарплатой и дорожить местом.
И, наконец, служба должна стремиться к уменьшению физических контактов с налогоплательщиком, все переводить в электронную форму. Многие развитые страны вообще ушли от присутствия налоговых органов в каждом маленьком населенном пункте. Есть электронный кабинет, есть колл-центр. Работай! Западные эксперты предсказывают, что через пять-семь лет мы тоже придем к отсутствию необходимости поддерживать многие функции на районном уровне, закрытию районных инспекций. Но над этим нужно работать.
- А у Минфина есть мнение на этот счет?
- От совместной работы с Министерством финансов у меня остались только позитивные впечатления. У министра Наталии Яресько реально получилось создать молодую технократическую команду заместителей - Елена Макеева, Оксана Маркарова, люди, не представляющие какие-либо политические силы и не работавшие до этого в госорганах. Люди с чистыми побуждениями, управленческим опытом и реальным желанием поменять страну, реформировать Минфин и ГФС. Почему по части ГФС это до сих пор не удалось? Мне сложно судить. На мой взгляд, в прошлом году перед Минфином стояли большие вызовы - реструктуризация долгов, бюджетный процесс, налоговая реформа, и это ограничило Минфин в возможности контролировать и управлять ГФС. Также хотелось бы видеть больше коммуникаций между Минфином, ГФС и депутатами, в частности налоговым комитетом Верховной Рады. В налоговом комитете много профессионалов, которые реально хотят и работают над улучшениями налоговой политики и налогового администрирования. Без Южаниной (Нина Южанина - председатель комитета по вопросам налоговой и таможенной политики.- ZN.UA) и активной части комитета, с чьей помощью удалось снять значительную часть негатива и недопонимания депутатов и общественных организаций при введении электронного администрирования НДС, я боюсь, эта система так и осталась бы в виде идей или в тестовой эксплуатации по сегодняшний день. При этом все стороны, очевидно, работают над изменениями политики и администрирования, но часто недостаток коммуникаций тормозит реформы и переходит в состязание "кто кого передавит".
Конкретный пример - ситуация с введением кассовых аппаратов. Идея введения кассовых аппаратов для отдельных категорий частных предпринимателей обсуждалась давно и в различной интерпретации вносилась в несколько законопроектов, подававшихся в Верховную Раду. Идея концептуально правильная - кассовые аппараты для предпринимателей, не тех, кто торгует продуктами на рынке, а например, тех, кто торгует импортной бытовой техникой, позволит ГФС закрыть еще одну дыру по НДС, избавив предпринимателей от вала внеплановых проверок. Депутаты каждый раз не поддерживали предложения Министерства финансов или поддерживали со значительными ограничениями, но их тоже можно понять. Кассовые аппараты на сегодняшний день - это бизнес с ограниченным кругом продавцов сертифицированных аппаратов и ежемесячной оплатой услуг. Новые технологии позволяют уйти в Интернет, в облако и сделать, например, фискализацию на сервере налоговой. В этом случае нет необходимости в фискальных принтерах, чек можно печатать на обычном принтере или даже предоставлять в электронном виде, а валидность такого чека всегда можно проверить на сервере налоговой. Это дешевле для бизнеса, у бизнеса будет больший выбор, и не будет такого отторжения кассовых аппаратов, особенно у предпринимателей, которые проводят операции через кассу нерегулярно, от случая к случаю. Это позволит снять значительную часть негатива от введения кассовых аппаратов.
- Вы бы вернулись в ГФС? Предположим, что такое предложение поступило…
- Желание работать и менять эту систему у меня осталось. Я поработал советником, директором департамента, возглавлял службу несколько месяцев. Я понимаю, как служба функционирует внутри и как она должна выглядеть после реформирования. У меня есть хорошие контакты с западными организациями - МВФ, ЕБРР, посольствами западных стран, крупными западными и локальными компаниями, которые реально хотят, чтобы служба поменялась. Если в правительстве произойдут изменения и там захотят провести полноценную реформу фискальной службы, реформу администрирования налогов, я готов участвовать в этих процессах. Для меня интересно быть в команде, должность - это второстепенное.
- Президент предлагает в качестве одного из вариантов выхода из политического тупика технократическое правительство. Это реально?
- Я считаю, что этот вариант не просто возможен, а единственно осуществимый. Рано или поздно общество придет к этому, и такое правительство будет создано.
- Реально ли найти людей, которые согласятся в этом участвовать?
- Технократов, которые могут прийти и за два-три года поменять эту страну, - таких людей достаточно. Необходимо просто дать этим людям полномочия и убедить их, что в этот раз все будет по-настоящему.