Что такое необеспеченные государственные гарантии, наше население знает не понаслышке: статья 46 Конституции Украины гласит, что «пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом». Однако украинские налогоплательщики — именно они, а не государство или правительство! — сегодня этот социальный норматив вытянуть просто не в состоянии. Ведь речь идет, по самым приблизительным подсчетам, об увеличении бюджета Пенсионного фонда почти в пять раз — с тем чтобы он вдвое превысил официальный фонд зарплаты во всей экономике!
Чем на деле обернется широко обсуждаемое нынче гарантирование доходности от инвестирования средств негосударственных пенсионных фондов, предугадать не решится никто. Этот ключевой вопрос звучит во многочисленных дискуссиях в парламенте, на заседаниях рабочих группах, конференциях и семинарах. К сожалению, подавляющее большинство «спорщиков» и «сомневающихся» забывают о главном: любая гарантия стоит денег! И если государство ее предоставляет, то расходы оплачиваются в конечном счете либо всеми налогоплательщиками, либо застрахованными участниками, независимо от того, получают ли они личную выгоду от наличия этой самой гарантии или нет.
С одной стороны, защищать работников от некомпетентных или непорядочных управляющих пенсионными деньгами надо. С другой — наличие неких чрезмерно жестких правил провоцирует моральный риск, не способствует финансовым нововведениям, ограничивает конкуренцию и эффективность инвестиций.
Если денежные гарантии все-таки придется ввести в целях достижения политического компромисса, тогда срок их действия следовало бы ограничить начальным периодом функционирования реформированной пенсионной системы, например двумя-пятью годами. Раз люди не только желают иметь гарантии, но и готовы за них платить — нет проблем…
Откажемся от шампанского?
Наша жизнь непредсказуема и без рисков, наверное, была бы невыносимо однообразной. Но когда речь идет о пенсиях, то большинство людей, извините за банальность, скорее откажется от шампанского, лишь бы не рисковать.
Регулирование негосударственных пенсионных фондов (НПФ), как и любого другого финансового института, начинается именно с четкого определения рисков. Их можно сгруппировать в три главных класса:
— инвестиционные, или портфельные, риски;
— институциональные риски;
— системные риски.
Полностью избежать инвестиционных рисков не удавалось еще никому. Да, грамотная диверсификация инвестиционного портфеля, запрет на инвестирование в очень рискованные и неликвидные активы дает возможность избежать части из них. Но даже удачная диверсификация не убережет участников НПФ от рисков рыночных колебаний (в первую очередь, цен на акции), от эпизодических финансовых обвалов (к которым, например, можно отнести значительную девальвацию гривни в конце 1998 года), а также от «непредсказуемых» инфляционных взрывов.
Влияние рыночных рисков имеет тенденцию к уменьшению в долгосрочном периоде (например, в течение 40 лет), однако некоторые их элементы все равно остаются.
Наиболее очевидными примерами институциональных рисков являются обман, злоупотребление властью, должностные преступления или откровенное воровство активов — словом, все те случаи, когда интересы управляющих пенсионными фондами входят в откровенное противоречие с интересами участников НПФ.
Однако существуют и другие, более утонченные пути, по которым руководители фондов и инвестиционные менеджеры могут «перекачать» средства участников: инвестирование в свои собственные или связанные компании, «целевые» поощрения или взятки. Здесь нет откровенного воровства пенсионных денег —инвестиционный доход просто оказывается значительно меньше, чем при альтернативном (в данном случае — ответственном) инвестировании в проекты с аналогичными рисками. А завышение косвенных расходов администраторами НПФ или инвестиционными управляющими с легкостью приводит к уменьшению доходности или сокращению пенсионных выплат...
Сложность портфельной стратегии с долгосрочным инвестиционным горизонтом (от пяти лет до нескольких десятилетий), информационная асимметрия между менеджерами фондов и их участниками, а также низкий уровень законодательной и финансовой просвещенности большинства работников создают благоприятную почву для институциональных рисков. Хотя ситуация в значительной степени зависит от того, насколько четко вопросы регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов прописаны в законе.
Популярная в середине 1990-х прибаутка из рекламы российской финансовой пирамиды «Русский дом селенга» (РДС):
«Было денег у меня на штаны
и два ремня,
в РДС я их вложил –
самолет себе купил».
Известно, что на самолет «насобирали» лишь пирамидостроители, а большинство вкладчиков РДС осталось «без ремня и без штанов».
Нельзя не упомянуть также о проблемах обеспечения прозрачности и предоставления информации о комиссионных вознаграждениях за услуги НПФ. Ведь комиссионные фактически уменьшают инвестиционный доход, из-за чего их могут прятать в финансовых отчетах или смешивать с другими услугами, чтобы участники не имели материала для объективных оценок.
И наконец, системные риски возникают из-за связи между пенсионной отраслью и другими сегментами финансового сектора и экономикой в целом. Несмотря на то, что НПФ практически не имеют проблем с ликвидностью банковского типа, они все равно могут понести убытки из-за банковского кризиса ввиду резкого обесценения пенсионных активов.
Также частное пенсионное обеспечение может понести убытки из-за кризиса на рынке страхования. И наконец, общий экономический спад негативно сказывается на финансовом состоянии предприятий-спонсоров. В случае профессиональных или корпоративных фондов, сокращение занятости в отдельных секторах экономики часто приводит к стремительному росту количества работников, досрочно выходящих на пенсию. В результате НПФ недополучает часть взносов, падает его инвестиционный доход.
Можно по-разному предотвращать негативные последствия рисков, о которых только что шла речь. Выбор механизмов или их комбинация зависит от таких факторов, как общее состояние экономики, ее финансового сектора и фондового рынка, организационно-правовые формы пенсионных фондов, а также особенности политической, бизнесовой и культурной среды. Система регулирования НПФ в большинстве государств охватывает:
— лицензирование;
— правила административного управления;
— требования к разделению активов пенсионных фондов (средств застрахованных участников) от активов спонсоров или управляющих компаний;
— обеспечение надежного хранения активов (наличие банка-хранителя);
— обеспечение внешнего (независимого) аудита и услуг актуариев;
— требования о раскрытии информации;
— регулирование инвестиций;
— финансовые гарантии участникам;
— налоговые льготы для стимулирования развития системы частных пенсий;
— минимальные требования к капиталу и резервам;
— регулирование административных расходов и комиссионных выплат.
Регулируются также такие аспекты частных пенсионных фондов, как пенсионная программа и порядок выплаты пенсий…
Как видим, финансовые гарантии являются лишь одним — причем не самым главным — компонентом защиты прав участников НПФ, обеспечения надежности их пенсионных сбережений.
В двух лицах и сотне модификаций
Итак, какими бывают финансовые гарантии? В какую копеечку они обойдутся всем действующим лицам негосударственного пенсионного обеспечения? И каким образом они должны быть включены в реформированную пенсионную систему?
В пенсионном обеспечении финансовые гарантии существуют как бы в двух лицах — гарантии доходности (минимальной и максимальной) и государственные гарантии минимальной пенсии.
Оба вида наиболее широко используются в обязательной накопительной пенсионной системе (так называемый второй уровень), поскольку правительство в большей степени отвечает за то, чтобы такая система в силу своей масштабности и широты охвата участников была максимально безопасной. В добровольном же частном пенсионном страховании (так называемый третий уровень) гарантии присутствуют редко — как правило лишь в пенсионных планах с определенными пенсиями (ОП).
Разновидностью гарантий минимальной доходности является гарантия возврата суммы накопленных взносов (основной суммы), которая фактически предполагает нулевую ставку инвестиционного дохода.
Самым распространенным видом гарантий в пенсионном обеспечении является гарантия минимальной доходности на инвестирование пенсионных активов.
Гарантии минимальной доходности в разных странах сильно отличаются. В большинстве развитых стран ОЭСР, где частные пенсионные сберегательные программы по-прежнему добровольны, требований минимальной доходности не существует, даже если пенсионные фонды предлагают планы с определенными взносами (ОВ), где инвестиционный риск возлагается на работников. Одно из немногих исключений — Австралия, где существуют финансовые гарантии минимальной доходности в добровольных частных пенсионных программах третьего уровня с определенными взносами. В США государственные гарантии распространяются только на корпоративные планы с определенными пенсиями (ОП).
В России, Польше, Венгрии, Хорватии и Болгарии законодательство не требует от работающих на третьем уровне НПФ и управляющих компаний гарантий доходности или гарантий минимальных пенсий, как, впрочем, и создания соответствующих резервных фондов. Однако страховые компании и коммерческие банки предлагают так называемые «контракты гарантированных инвестиций» и «контракты гарантированных депозитов», которые обещают минимальную номинальную доходность — обычно в размере половины и менее от существующей номинальной доходности краткосрочных государственных ценных бумаг.
Большинство стран, внедривших второй уровень пенсионного обеспечения — обязательную накопительную систему, были вынуждены предусмотреть и определенные гарантии доходности для ее участников. В Латинской Америке и Центральной Европе (Польша, Болгария, Хорватия) гарантии минимальной доходности являются, как правило, относительными, то есть они выражаются относительно: (а) средней доходности всех пенсионных фондов, (б) более широкого рыночного критерия или (в) комбинированного показателя.
Однако гарантированная минимальная доходность может выражаться и как номинальный или реальный показатель. Например, от аргентинских пенсионных фондов требуется обеспечивать результат на уровне 70% средней номинальной доходности по системе. Такого рода гарантии обычно подкрепляются резервными фондами и капиталом компаний по управлению активами. Размеры резервных капиталов определяются как доля (1—2%) общей стоимости активов в управлении. В случае неплатежеспособности компании по управлению активами и недостаточности резервного фонда отрасли (если таковой предусмотрен, как, например, в Чили и Польше) гарантии обеспечиваются за счет средств госбюджета.
С 1 января 2004 года граждане Российской Федерации получат право инвестировать обязательную накопительную часть своих пенсий (второй уровень) в негосударственные пенсионные фонды. А уже с 1 июля этого года, согласно закону «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», россиянам разрешено выбирать управляющую компанию для вложения своих пенсионных денег в различные финансовые инструменты. Одним из критериев допуска к обязательной накопительной системе является наличие полиса страхования ответственности. Cпецдепозитарии и управляющие компании должны застраховать риск своей ответственности перед Пенсионным фондом России за нарушения, вызванные ошибками и умышленными действиями работников или третьих лиц. Как видим, эта страховка покрывает в основном лишь институциональные риски и не страхует от рыночных рисков, финансовых «обвалов».
Минимальная сумма страховки и для спецдепозитария, и для управляющей компании составляет 300 млн. руб. (почти 10 млн. долл.). Это не менее 5% от общей суммы пенсионных накоплений, приближающейся сегодня к 6 млрд. руб. Кроме того, от страховщиков требуется наличие не менее 3 млрд. руб. (около 95 млн. долл.) собственных средств. В прошлом году таких мощных компаний в России не было.
Отдельно следует остановиться на сложной системе гарантий в Чили. Каждая тамошняя компания-администратор пенсионного фонда (AFP) должна гарантировать, что заработанный ею реальный инвестиционный доход будет не ниже, чем меньший из таких двух показателей: (1) средний реальный инвестиционный доход всех семи AFP страны за последние 36 месяцев (до 2000 года этот период составлял 12 месяцев) минус 2%; или (2) 50% среднего реального инвестиционного дохода всех AFP.
Если инвестиционный доход конкретного AFP превышает средний реальный инвестиционный доход всех AFP за указанные 36 месяцев более чем на 2% (или более чем на 50%, в зависимости от того, какая из этих двух величин является большей), «избыточные доходы» перечисляются в дополнительный резервный фонд, который используется, когда доходы от инвестиций оказываются ниже минимального уровня доходности.
Так, если средний размер доходности в отрасли за 36 месяцев составлял 10%, а AFP имеет доходность 17%, тогда «избыточный доход» составляет 2% (10% плюс 50% среднего размера доходности, что равно 5%, в сумме дают 15% — максимальный размер в данном случае). Если, с другой стороны, средний размер доходности среди всех AFP составлял 2%, а наша компания-администратор имеет уровень доходности 4,5%, тогда «избыточный доход» составляет 0,5% (2% плюс 2% равно 4%, которые являются максимальным размером в данном случае, поскольку это больше, чем 2% плюс 50% средних 2%, что равнялось бы 3%).
Если фактическая доходность пенсионных активов ниже допустимого уровня, AFP покрывает разницу между гарантированным и фактическим инвестиционным доходом из резервного фонда пенсионного фонда. В случае, если денег в нем не хватает, задействуется основной резервный фонд всей пенсионной системы, размер которого равен 1% стоимости пенсионных активов в управлении. Когда же и основной резервный фонд не в состоянии полностью покрыть «нехватку доходности», недостающие деньги выделяет правительство, компания-администратор ликвидируется, а деньги участников перечисляются в другой пенсионный фонд.
Вот таким образом интересы граждан защищаются от последствий неудовлетворительной работы компании-администратора, которую после аннулирования лицензии можно считать банкротом.
Некоторые страны требуют обеспечения минимальной доходности, выраженной в абсолютных или реальных цифрах. В Швейцарии гарантируется минимальный номинальный доход на уровне 4% стоимости пенсионных активов, который обеспечивается центральным гарантийным фондом. Учитывая стабильно низкий уровень инфляции, такая гарантия реально составляет 2% годовых. (Разумеется, во многих других странах из-за более высокой инфляции практический эффект такой гарантии был бы крайне незначительным.)
Внедрение финансовых гарантий доходности всегда связано с необходимостью дать ответ на три вопроса. Первый: какие именно риски должна покрывать гарантия? По сути, он сводится к выяснению, не является ли гарантия чрезмерной. Вопрос второй: какой размер средств достаточен для обеспечения гарантий? В поисках ответа необходимо определить, согласовывается ли размер «финансового буфера» с вероятностью наступления «гарантийного» события и масштабами его последствий. Вопрос третий: к каким отрицательным изменениям приведет реализация гарантий? Иными словами, в какой мере она сама по себе искажает функционирование системы негосударственного пенсионного страхования?
Гарантии ежегодной доходности не учитывают периоды спада на фондовом рынке и потому, если брать продолжительный период, означают гарантирование доходности на уровне выше среднерыночного. В конечном счете такие гарантии или оказываются финансово необоснованными, или их приходится обеспечивать более высокими взносами в гарантийный фонд. Они могут также привести к взиманию компаниями по управлению активами большей платы за свои услуги, что, в свою очередь, уменьшит чистый инвестиционный доход. Возможен и другой, однако тоже нежелательный результат — формирование компаниями по управлению активами слишком консервативных инвестиционных портфелей и, как следствие, низкий инвестиционный доход участников НПФ.
Суть гарантии минимальной пенсионной выплаты понятна: правительство гарантирует выплату пенсии в размере, не меньшем определенной величины. Как правило, эта гарантия реализуется по одному из двух вариантов: (а) индивидуальные пенсионные сбережения, если их оказывается недостаточно для финансирования минимальной пенсии, дополняются до необходимого уровня или (б) необходимая для покрытия разницы между минимальной и заработанной пенсией сумма ежегодно перечисляется лицензированной пенсионной компании, которая, в свою очередь, выплачивает пенсионерам надбавку до уровня гарантированного минимума.
Введение абсолютных гарантий выплат в обязательной накопительной системе порождает осложнения, аналогичные тем, которые возникают при страховании банковских депозитов. Накопленный за последние десятилетия опыт свидетельствует, что гарантии должны быть частичными и обеспечиваться требованиями к размеру капитала банка и страховыми взносами, которые рассчитываются исходя из степени риска. Очевидно, в Венгрии в январе 2002 года неспроста отменили гарантированную минимальную пенсию в обязательной накопительной системе, выраженную в процентах к пенсии в системе солидарной.
В целом, дополнительные расходы и осложнения, связанные с предоставлением абсолютных гарантий выплат из обязательной накопительной системы, скорее всего, превысят преимущества, и потому эксперты советуют их избегать. Особенно это касается стран, где обязательная накопительная система приватизована и является составляющей частью многоуровневой системы пенсионного обеспечения, а ежемесячные отчисления на обязательное накопление незначительны.
Если же введение абсолютных гарантий считается крайне необходимым, они должны быть ограниченными и рассчитываться за относительно продолжительный период времени. Такие гарантии обеспечиваются явными и достаточными требованиями к размеру капитала и резервного фонда, установленными для компаний по управлению активами и учредителей пенсионных фондов. При создании гарантийного фонда может рассматриваться вопрос о дифференциации страховых взносов. Однако критерии дифференциации целесообразно ограничивать размером капитала и качеством административного управления и/или управления активами.
В пенсионных схемах ОП работодатели обычно обещают выплату пенсии в заранее определенном размере и при этом, как правило, делают взносы в общий гарантийный фонд. Работодатель заинтересован в обеспечении высоких показателей работы, потому что неудовлетворительная доходность означает увеличение его расходов. Однако, несмотря на встроенный механизм стимулирования высоких результатов инвестиционной деятельности, пенсионным схемам ОП свойственны многочисленные проблемы. Такие схемы ограничивают мобильность рабочей силы: квалифицированные работники неохотно меняют место работы из-за боязни потерять заработанные пенсионные права.
Самым крупным в мире государственным гарантом планов с определенными пенсиями является федеральная Корпорация по гарантированию пенсионных выплат США (PBGC), которая гарантирует выплату частных пенсий около 44 млн. американских работников и пенсионеров. Корпорация финансируется не из госбюджета, а за счет страховых премий, уплачиваемых компаниями-спонсорами пенсионных планов — по 19 долл. за каждого участника в год, а также дохода от инвестирования своих активов. Согласно федеральному законодательству, максимальный размер пенсии, гарантированной PBGC, составлял в 2002 году 3580 долл. в месяц (42955 долл. в год) при выходе на пенсию в 65 лет, 2828 долл. — в 62 года, 2326 — в 60 лет и 1611 долл. — в 55 лет.
Но, как показывает опыт США, в период масштабных финансовых обвалов — когда падение цен акций сопровождается необычайно низкими процентными ставками и растет количество обанкротившихся работодателей-спонсоров с дефицитными пенсионными планами — резервы гарантийных фондов начинают таять, как прошлогодний снег. По итогам 2002 года дефицит корпоративных пенсионных планов США достиг 300 млрд. долл. Из-за банкротства нескольких больших компаний PBGC закончила 2002 финансовый год с дефицитом в 3,64 млрд. долл., а ведь в 2001-м профицит составлял 7,73 млрд.!
Чтобы не оказаться у разбитого корыта
Гарантии порождают значительные проблемы морального риска (стимул, подталкивающий к обману в отсутствие наказания за него) или неблагоприятного выбора, особенно когда работодатель-спонсор испытывает трудности по части ликвидности и платежеспособности. В таких случаях он может заложить под свой пенсионный фонд мину замедленного действия, пообещав работникам вместо высокой заработной платы сегодня большую пенсию, но в будущем.
Вообще-то идеальных гарантий в природе не существует. Гарантии возврата накопленных взносов (основной суммы) недороги, но главным образом из-за того, что они предусматривают небольшие или нулевые доходы за продолжительное время. Гарантии минимальной доходности от инвестирования пенсионных активов обходятся значительно дороже. Гарантии минимальной пенсии могут предлагать значительные выплаты, однако это также увеличивает бремя финансовых расходов, которые кто-то должен нести.
Такая стратегия может иметь смысл для стран, которые полагаются главным образом на обязательную накопительную систему. Но для системы добровольных индивидуальных пенсионных счетов, финансируемой за счет страховых взносов, да еще с определенными налоговыми стимулами, целесообразнее разумная стратегия инвестирования пенсионных средств. Если люди желают иметь гарантии и готовы за них платить — нет проблем. Но вряд ли есть смысл правительству предлагать свою защиту, если, в конечном счете, нет уверенности, что оно будет в состоянии обеспечивать ее в течение десятилетий...
По большому счету, самая лучшая гарантия, которую только может предоставить государство, — это строгий надзор за исполнением требований пенсионного законодательства. В законе должны быть сбалансированы гибкость и финансовая безопасность с учетом текущей ситуации.
Правительство должно внедрить механизмы, которые при условии их использования будут: а) предотвращать злоупотребления и обман в негосударственной пенсионной системе, б) страховать от ошибок и пробелов в информационном обеспечении, а также в) обеспечивать соблюдение обязательств перед участниками в случаях, когда иные предусмотренные защитные механизмы не сработают.
Использование финансовых гарантий не подрывает развитие частного пенсионного обеспечения до тех пор, пока такие гарантии надлежащим образом разработаны и оценены. В конечном итоге, достоинство нашей пенсионной реформы будет оцениваться по тому, насколько удачно удастся заменить действующую несправедливую и запутанную солидарную систему пенсионного финансирования на такую, где обязательства будут четкими и понятными для всех участников.