Известную пословицу американцев о неизбежности двух вещей — смерти и прихода налогового инспектора — депутатам и чиновникам всех уровней следовало бы дополнить еще одним: ежегодным принятием бюджета. Бюджетный процесс в этом году обещает быть интересным, а главный финансовый документ на 2002 год — знаковым: впервые его выстраивают в соответствии с подписанным Президентом в июле текущего года Бюджетным кодексом — одним из немногих системных документов после Конституции Украины. Поскольку внимание средств массовой информации было приковано к Налоговому и прочим кодексам, где меньше математики, но больше центров разнополярных интересов, это защитило Бюджетный от чрезмерной политизации и он не стал жертвой выхолащивающих идею компромиссов.
Хотя идея бюджетного реформирования витала в воздухе практически сразу после провозглашения независимости, серьезная работа в этом направлении началась с приходом в комитет Верховной Рады по вопросам бюджета Юлии Тимошенко. Главная цель, стоявшая перед разработчиками, — кардинальное изменение межбюджетных отношений. Переход от средневековых принципов типа «Вассал моего вассала — не мой вассал» к формализованным, основанным исключительно на формульном подходе, естественно, понравился не всем. Опасность почувствовали не только областные руководители, право политического давления которых на города и районы ограничивалось. Министерство финансов, консервативное по своей природе, тоже предлагало ограничиться лишь косметическими поправками. Но энергии Юлии Владимировны хватило, чтобы протащить законопроект через первое чтение в парламенте.
Более того, бюджетный комитет серьезно поставил под сомнение целесообразность монополии Минфина на исчисление параметров бюджета. Дважды — при обсуждении бюджета на 1999 и 2000 годы — депутатам подавали расчеты местных бюджетов с прямыми трансфертами до уровней городов областного значения и районов. Предложенная схема автоматического предоставления дотаций местным бюджетам со временем была реализована и доказала свою высокую эффективность.
Хотя предложения по кардинальному реформированию межбюджетных отношений тогда не были восприняты правительством, эта проблема уже не могла пройти не замеченной ни отечественным политикумом, ни международными организациями. Да и в самом Минфине многие начали понимать, что урегулирование вопроса межбюджетных отношений разрешает множество проблем и, прежде всего, погашения задолженности и борьбы с взаимозачетами. Ведь некоторые местные органы власти почувствовали преимущества хронического недофинансирования своих бюджетов — этим всегда можно объяснить появление задолженности по социальным выплатам или по оплате энергоносителей. Лавиноподобное накопление взаимных обязательств между ТЭК и бюджетом вынуждало государство ежегодно проводить грандиозные взаимозачеты, что полностью лишало местное руководство стимулов для обеспечения текущих платежей, в частности за энергоресурсы.
Развитие бюджетной реформы получило новый импульс с приходом в правительство команды Ющенко. В Министерстве финансов произошли определенные кадровые перестановки, была создана рабочая группа для работы над реформированием межбюджетных отношений. К обсуждению положений бюджетной реформы привлекались широкие круги специалистов — от Ассоциации городов Украины до экспертов Всемирного банка. После перехода Тимошенко в правительство чрезмерно радикальные требования Бюджетного комитета, особенно в части статуса Бюджетной резолюции, были существенно смягчены. Кардинальной ревизии подвергся весь Бюджетный кодекс, количество статей сократилось вдвое, из текста изъяты положения, предъявлявшие слишком жесткие требования к исполнительной власти либо чрезмерно расширявшие полномочия бюджетного комитета или всей Верховной Рады. Однако в части межбюджетных отношений идеология первоначальной редакции Кодекса осталась неизменной. Бесспорно, появились нормы, ставшие результатом компромиссов или конъюнктуры и не способствующие эстетическому совершенству документа. Но в целом украинский Кодекс — едва ли не лучший среди подобных документов на просторах бывшего Союза. По крайней мере, в России проблема межбюджетных отношений еще далека от своего разрешения.
Попытка применить положения Кодекса была предпринята уже при подготовке проекта бюджета-01. Правда, тогда победил консервативный подход, что несколько разочаровало основных доноров Украины. Однако необходимость изменений была столь очевидной, что решили сделать первый шаг в реформе: было принято постановление Кабинета министров, которым областным администрациям настойчиво рекомендовалось придерживаться формального подхода при расчетах трансфертов для районных бюджетов и бюджетов городов областного значения, предложенного Министерством финансов. Как показал опыт утверждения и выполнения местных бюджетов, это решение оказалось далеко не худшим — и методику доработали, и Кодекс усовершенствовали. Да и областные власти прошли непривычный для них тест на гибкость и умение находить компромисс — перераспределение ресурсов впервые следовало обосновывать перед руководством городов и районов.
Президентское вето на утвержденный Верховной Радой в марте этого года проект Кодекса свидетельствует об укреплении позиций центра, который уже не очень нуждался в политических реверансах перед крымской автономией. АР Крым в окончательной редакции Кодекса перестает быть «черным ящиком», наделенным эксклюзивными отношениями с центром, причем по одноканальной схеме. Как и в других регионах, государство желает иметь непосредственные отношения не только с бюджетом автономии, но и с городами республиканского значения и районами. Кроме этого, АРК, скорее всего, утратит привилегию вносить в свой бюджет налог на прибыль и акцизный сбор, уже давно возмущающую не менее амбициозную властную элиту соседних территорий. Приведение перечня доходов Крыма к общенациональному стандарту, с точки зрения системности, — естественно, явление положительное, но проблема особого статуса полуострова осталась и в будущем еще не раз спровоцирует политические противостояния.
Непростая ситуация и с Киевом. К сожалению, столица выпадает из общей концепции построения местных финансов. Ежегодно правила игры относительно нее изменяются, что очень усложняет сравнение местных бюджетов по годам. Так, если в бюджете-01 акцизный сбор полностью засчитывался в государственный бюджет, то в проекте на 2002 год уже и налог на прибыль предприятий делится поровну между государственным и киевским бюджетами. Очевидно, что доля изъятий из бюджета Киева и в дальнейшим будет предметом политических торгов. Кроме этого, расчет расходов на обеспечение функций столицы не формализован, что не может способствовать финансовой стабильности бюджета мегаполиса.
Что касается полномочий, то унификация в Кодексе достаточно глубока. Этим документом они впервые не только «разведены» между разными уровнями власти, но и установлены принципы, по которым осуществлено это разграничение. В этом смысле Кодекс — более мощный документ, чем закон Украины «О местном самоуправлении», являющийся больше декларативным, чем прикладным. Так, у государства остаются функции, которые невозможно передать для выполнения местным органам власти, — законодательная и судебная власть, силовые структуры, международная политика, наука, национальные программы в области экономики. Остальные функции распределены между уровнями — в соответствии с природой их распространения и ответственности государства за их выполнение.
В сфере образования, например, дошкольное финансируется из бюджетов городов, сел и поселков, за общее среднее отвечают районный уровень и город областного значения, школы-интернаты будут финансироваться из областного бюджета, а высшее образование остается за государством. За оказание первичной медпомощи в сельской местности отвечают сельские и поселковые советы, которые обязаны предусматривать в своих бюджетах расходы на фельдшерско-акушерские пункты. Львиная доля ответственности за поддержание здоровья нации возлагается на районный уровень и города областного значения, обеспечение же специализированной медпомощи зависит от областного бюджета. Клиники общегосударственного значения и научно-исследовательские центры будут финансироваться из государственного бюджета. В прежних редакциях Кодекса эти полномочия назывались делегированными, затем для достижения компромисса с тем же законом Украины «О местном самоуправлении» их скромно переименовали в «учитываемые при расчете трансфертов из государственного бюджета».
Сложнее с социальной защитой, к которой местные органы власти относятся с некоторой прохладцей и финансируют ее из местных бюджетов всегда по остаточному принципу. Оно и понятно — местная власть не чувствует себя ответственной за популистские решения центральных органов о льготах и субсидиях, с завидным упорством до сих пор сбрасываемых на местные бюджеты. Следует отдать должное мужеству Министерства финансов: оно в 2002 году готово взять на себя обеспечение финансирования этих льгот и субсидий, поручая местным органам власти только осуществлять соответствующие выплаты через механизм субвенций. Более того, не исключено, что некоторые льготы будут обеспечиваться путем адресных выплат населению. Это, при условии гарантирования надлежащего контроля и снижения уровня злоупотреблений, даст определенную экономию средств.
Один из качественно важных прорывов касается понимания природы не только разных видов расходов, но и доходов. Так, за государственным бюджетом фиксируются те виды налогов, мобильность и чувствительность которых к решениям центра очень высока. Это НДС, налог на прибыль, акциз, таможенные и некоторые другие платежи. Подоходный налог с граждан — главнейший ресурс местных бюджетов, призванный обеспечивать выполнение делегированных полномочий, и поэтому он, если руководствоваться буквой Кодекса, «учитывается при расчете трансфертов». В этом есть своя логика. Налог остается общегосударственным, однако местные органы власти имеют возможность серьезно влиять на его сбор, поэтому он закреплен за местными бюджетами. Кроме того, его уровень прямо свидетельствует о привлекательности соответствующей территории — чем выше уровень налога в расчете на одного жителя, тем больше богатых людей стремится там поселиться, тем лучше платят заработную плату. Этот налог также достаточно стабилен, и поэтому его можно довольно точно обсчитать.
А вот плата за землю по своей природе является местным налогом, что, наконец, частично признал и законодатель, отнеся определенную ее часть к собственным доходам самоуправления. К сожалению, относительно этого ресурса в Кодексе сохраняется некоторая непоследовательность. Так, если города областного значения будут оставлять у себя 75% платы за землю, то города районного значения, поселки и села, для которых этот ресурс очень важен, получают лишь 60%. Кстати, экономия для государственного бюджета от этого в 2002 году будет составлять всего 50 млн. грн., а вот мина потенциальной напряженности между территориальными общинами с различным статусом заложена. Эту ошибку переходного периода в будущем придется исправлять.
Кстати, собственные ресурсы, как и полномочия местных бюджетов, составляют около 10 процентов, остальные же относятся к делегированным, регулируемым государством через трансфертную политику. Между тем в странах Западной Европы полномочия, отнесенные у нас к делегированным, финансируются преимущественно из госбюджета, а за местными остается финансирование исключительно собственных полномочий. Поэтому утверждение о том, что мы скоро приблизимся к цивилизованным странам, достигнув соотношения между местными и государственным бюджетами 40:60, не вполне корректно — структура расходов разная.
Кодексом предусмотрена категория доходов, по которым государство не осуществляет регулирование. Это часть платы за землю, местные налоги и сборы и прочие доходы, не имеющие постоянного характера. Их еще называют собственными, хотя Кодекс их именует «не учитываемыми при расчете трансфертов». Соответственно, определены и расходы, за осуществление которых государство не несет ответственности, — благоустройство территории, жилищно-коммунальное хозяйство. Это довольно кардинальный прорыв в публичных финансах: впервые государство признало за местными органами право самостоятельно управлять частью финансовых ресурсов, не опасаясь «наказания» (в форме уменьшения трансфертов) за чрезмерную активность в их наращивании.
Документ содержит требование компенсации местным бюджетам потерь от решений центральных органов власти. Если до недавнего времени эта норма была мертвой, то теперь можно ждать решительных действий со стороны городов, недобирающих, прежде всего, в плате за землю из-за предоставления льгот отдельным предприятиям. Так, закон о приоритетном развитии бронетанковой отрасли привел к серьезной «дыре» в бюджете Харькова, которую, в соответствии с Бюджетным кодексом, дотацией выравнивания не залатаешь. Поэтому вопрос о компенсации будет поднят уже при рассмотрении проекта бюджета на 2002 год.
Чтобы уменьшить выход в сессионный зал откровенно популистских законопроектов, в Кодексе предусмотрен фильтр: по каждому законопроекту, влияющему на параметры бюджета, требуется вывод бюджетного комитета и Министерства финансов. Разумеется, это слабая преграда для профессиональных демагогов, однако поле для их маневра все же сужается.
Интересен вопрос о финансировании так называемых защищенных статей. Хотя искоренить этот рецидив времен плановой экономики окончательно не удалось, но уточнены последствия отнесения к этой категории определенных расходов. Отныне статус защищенных предполагает, что эти расходы не могут быть сокращены даже при возникновении недопоступления доходов. Хотя статья 210 нового Уголовного кодекса и может пустить по миру или посадить бедного финансиста за непропорциональное финансирование, но этот дамоклов меч станет реальной угрозой только если в законе о государственном бюджете об этой пропорциональности будет что-то сказано. Хотя сам термин «пропорциональное» — от лукавого, поскольку ряд расходов имеют сезонный характер, например оплата энергоносителей.
Кроме очевидных преимуществ, Бюджетный кодекс таит в себе опасность жесткой централизации финансовых ресурсов. Во-первых, утрачен определенный баланс сил между центром и региональной элитой. Если до сих пор губернаторы иногда могли неформально влиять на параметры своих бюджетов через «группы влияния» в правительстве и парламенте, то теперь все зависит как от макроэкономических параметров, перепроверить которые пока очень трудно, так и от политического решения об объеме чистого (разница между дотациями и изъятиями) трансферта местным бюджетам. Поскольку местные бюджеты по своей природе не настолько родные для государства, как собственный, то есть государственный, то во многих странах общий объем чистого трансферта устанавливается законом как доля от доходов государственного бюджета. Хотя в Кодексе этот параметр предполагается фиксировать в Бюджетной резолюции, однако опыт предыдущих лет свидетельствует, что Министерство финансов научилось мастерски оперировать цифрами, изменяя, например, виды доходов местных бюджетов, что снижает наглядность показателей. Чтобы выполнить политическое требование Президента — достичь соотношения между местными и государственным бюджетами 40:60 (см. Послание Президента по бюджетной политике на 2002 год) — достаточно сделать очень оптимистическим прогноз роста заработной платы и таким образом искусственно увеличить доходную базу местных бюджетов.
Во-вторых, кассовое исполнение местных бюджетов предлагается поручить государственному Казначейству. Причем по доходам это планируется осуществить уже с 1 января, а по расходам — в течение 2002 года. Казначейская форма исполнения бюджетов, при которой распорядители средств не имеют собственных счетов, а казначей оплачивает их счета в пользу третьих лиц после предварительной проверки, имеет преимущества, поскольку снижает уровень злоупотреблений. Но почему эти функции должно осуществлять исключительно государственное Казначейство, а не назначенный местным советом служащий? Настойчивость, с которой пытаются навязать Казначейство местным советам, не может не вызывать сомнений в искренности. Ведь ответственность Казначейства за ненадлежащее обслуживание местных бюджетов законом не определена, а общая тенденция к укреплению в Украине центральной власти не способствует уверенности, что чья-то властная рука в определенный момент не перекроет финансовый «краник» конкретному городу.
Для исполнительной власти очень большая свобода маневра остается в определении нормативов бюджетной обеспеченности, механизмов поощрения административных единиц, имеющих более высокие фискальные показатели по сравнению с другими территориями. Это снижает уровень прогнозируемости доходов местных бюджетов и, соответственно, их кредитный рейтинг. Поэтому со временем эти вопросы придется регулировать все же законом, а не нормативным актом исполнительной власти.
Но самая острая проблема, которая заявит о себе уже в этом году, — неурегулированность отношений на уровне район—город районного значения, поселок, село. Реформа пока остановилась на уровне района. Нормативы для бюджетов малых городов, сел и поселков, порядок расчета их доходов и расходов еще не разработаны. И хотя Кодекс предполагает принятие соответствующего закона в двухлетний срок, но в колокола нужно бить уже сейчас. До принятия Бюджетного кодекса решения районного совета о нормативах отчислений от подоходного налога с граждан в городские, сельские и поселковые советы были хоть и не всегда мотивированными, но законными. Теперь же решение сессий — городской города районного значения и районной — будут иметь одинаковую силу перед судом. Пикантно в этой ситуации то, что баланс ресурсов и полномочий в Кодексе нарушен: подавляющему большинству городов объективно «светят» изъятия, а не дотации. А изымать средства всегда труднее, чем давать дотацию, даже если этим займется Казначейство. Не докатиться бы до войн локального характера в почти трехстах малых городах Украины, тем более в год выборов.
Выходом из этого положения могло бы стать постановление Кабинета министров о порядке исчисления трансфертов из районных бюджетов в бюджеты городов районного значения, сел и поселков с определением хотя бы общих параметров межбюджетных отношений на этих уровнях. Опыт принятия такого решения уже есть, и он довольно обнадеживающий. Конечно, можно надеяться на внесение соответствующего раздела в проект государственного бюджета, но это маловероятно — слишком мало времени для «раскручивания» вопроса, а среднестатистический законодатель еще не научился работать на предотвращение проблемы.
В общем, Украину ждут серьезные изменения, если, конечно, мы сами не испугаемся своей смелости довести реформу до логического завершения.