Известно, что любой строй постоянно проходит испытание на предмет срабатывания предохранителей, гарантирующих прочность его конструкции. Оперируя понятиями инженерии, устойчивость системы определяется грамотно рассчитанными люфтами, глубиной обратной связи и качеством составляющих системы. Перипетии бюджетного процесса 2004 года дают повод к серьезному анализу не только достоверности расчетов или обоснованности утвержденных программ. Речь идет об устойчивости и даже жизнеспособности системы публичных финансов, закладываемой Бюджетным кодексом Украины.
Успех от внедрения новой системы, или, как принято говорить, проведения реформы, должен появиться раньше, нежели консервативные силы успеют организовать кампанию по дискредитации этой реформы. Продуманность концептуальных решений должна быть достаточной для того, чтобы атаки на ее основные постулаты встречали отпор или же в виде ссылок на опыт применения аналогичных решений в других странах, или же научных обоснований, или же аналогий с явлениями в других сферах бытия.
Что же касается людей, принимающих решения, то отлучение от процесса проведения реформы специалистов, ее готовивших, раньше, нежели будет зафиксирован устойчивый успех, неминуемо ведет к свертыванию преобразований. Строение реформы разрушается. Утрачивается преемственность в идеологии принятия решений, в план проведения реформы вносятся правки, зачастую не только плохо продуманные, но и откровенно вредные. Известно ведь, что идея без носителя — мертва.
Если изменения касаются, например, физики или технологий, ошибки очевидны после первой же серии неудач. В политологии, экономике и иных сферах, трудно поддающихся оценке путем применения объективных критериев, действия реформаторов критикуются после отхода их от власти. В демократических странах — после выборов, в тоталитарных или авторитарных — после краха правящей партии или смерти диктатора.
В Украине, которая не относится ни к первой, ни ко второй категории, реформы просто не доводят до конца. У бюджетной реформы тоже есть все шансы захлебнуться. И бюджет-04 — первый сигнал.
Концепции
Новосозданную бюджетную систему атакуют с обеих сторон. Одни считают, что Бюджетный кодекс себя изжил и нужны коренные изменения, еще больше детализирующие процедуры и понятия; другие, в большинстве своем представители консервативных сил, по мере сил саботируют регламентацию управления публичными средствами — они привыкли решать вопросы иными, далеко не прозрачными методами. Попытки ревизии осуществляются как путем предложения изменений в Кодекс, так и традиционным для постсоветского пространства методом — игнорирования действующих норм.
К сожалению, при разработке Бюджетного кодекса формат законодательного документа не позволял выделить достаточно места для того, чтобы зафиксировать концептуальные основы. Практически только статьи 7 — «Принципы бюджетной системы» и 86 — «Критерии разграничения видов расходов между местными бюджетами» выражают заложенную в Кодекс идеологию. На подготовительном этапе — возможно, необоснованно — не были включены два принципа, заложенные в бюджетные законодательства других стран. Первый из них — принцип несовместимости распорядителя средств и кассира. Второй — принцип политической ответственности главного распорядителя средств.
Третья проблема — слабая концептуальная база формирования специальных фондов. Четвертая — неопределенность сущности программно-целевого метода формирования бюджета. Следующие вопросы — соотношение бюджетного и налогового законодательства, цейтнот в бюджетном процессе. А уж проблемы формирования местных бюджетов являются традиционными.
Бегло рассмотрим некоторые из этих проблем.
Казначейское обслуживание бюджетов
Хотя этот принцип фактически и применяется в Украине в виде кассового обслуживания бюджетов органами Государственного казначейства, однако отсутствие зафиксированной в законе идеологии деятельности этого органа вызывает его постоянное шараханье между полномочиями полноценного банка и простой бухгалтерии. Суть принципа состоит в том, что орган, выполняющий операции по управлению средствами бюджета, должен быть отделен от органа, разрабатывающего бюджетную политику и воплощающего ее в бюджете. Это нужно для того, чтобы в ходе выполнения бюджета у распорядителя не появилось искушение направить средства на не предусмотренные бюджетными назначениями цели. Поэтому у распорядителей средств нет собственных счетов, оплата их обязательств осуществляется путем оплаты счетов в пользу третьих лиц: поставщиков товаров, производителей работ и т.п.
Далеко не все страны для указанных целей используют единый государственный орган. В США, например, в ряде штатов существует собственное казначейство, подотчетное представительской власти. Но проверка отчета о выполнении бюджета осуществляется независимым аудитором. Украина пошла по пути Франции, где все бюджеты обслуживаются Государственным казначейством. При этом, что для нас традиционно, не были учтены некоторые мелкие детали, например ответственность Казначейства за свою деятельность. Да и полномочия «их» казначейства в нормотворчестве ограничиваются изданием внутренних актов.
У нас же Казначейство издает приказы, имеющие по сути силу закона. Например, приказ о порядке предоставления краткосрочных ссуд местным бюджетам практически аннулирует действие Закона «О Государственном бюджете Украины на 2004 год» в части обязательности предоставления подобных ссуд на покрытие кассовых разрывов. Здесь и необоснованные требования к наличию решения сессии, хотя управление бюджетом — элемент менеджмента и никак не влияет на баланс бюджета. Да и срок погашения ссуд (по Бюджетному кодексу — три месяца) Казначейство сократило до месяца.
Но самый главный вопрос, который мог бы оправдать создание подобной громоздкой структуры на местах, так и не решен — должно ли Казначейство покрывать за свой счет недопоступления средств по доходам местных бюджетов? Особенно актуально это в нынешнем году, поскольку объективность расчетов Министерством финансов доходной части местных бюджетов вызывает сомнения.
Казначейство категорически отказывается осуществлять покрытие недопоступлений по доходам местных бюджетов, видимо, понимая, что прогнозы руководства Минфина слишком оптимистичны. В данном случае оно предпочитает быть обычной бухгалтерией. Хотя и амбиции банка ему не чужды.
Если анализировать состояние внедрения казначейского обслуживания местных бюджетов, то за четыре года, с начала пилотного внедрения, так и не устранены изначально возникшие проблемы: неподготовленность кадров и программного обеспечения, способного работать в режиме «клиент—банк», неудовлетворительное материальное состояние территориальных отделений Казначейства, значительный бумагооборот, потеря оперативности в принятии решений и т.п. Не понятна также поспешность, с которой осуществляется перевод местных бюджетов на казначейское выполнение уже в 2004 году. Впрочем, сейчас все события следует рассматривать сквозь призму грядущих выборов. Если ГНА «работает» с частным сектором, то Казначейство, похоже, готовят для обработки идеологически «неправильно ориентированных» местных советов.
Главные распорядители средств
Идеология бюджетной реформы предполагает, что главный распорядитель средств должен быть институциализирован: либо представлять отдельную ветвь власти, как, например, судебная администрация; либо быть специальным органом, определенным в Конституции Украины, как Президент, прокуратура, Уполномоченный по правам человека или Счетная палата; либо входить в структуру исполнительной власти и быть составляющей Кабинета министров Украины. В последнем случае распорядитель средств обязан быть подотчетным Верховной Раде Украины прямо или опосредованно, через Кабмин.
Первый звонок прозвучал, когда в состав главных распорядителей включили сначала Академию наук Украины, потом другие академии. Ничего личного против науки, но сущность публичных средств состоит в том, что каждая копейка, относящаяся к бюджету, должна находиться под пристальным контролем налогоплательщика, интересы которого представляет в первую очередь Верховная Рада Украины. Каким образом Академия наук отчитывается перед народными депутатами или правительством, пока в нормативных документах не определяется.
Но если в случае с наукой были хотя бы соблюдены формальные процедуры (внесены соответствующие изменения в Бюджетный кодекс), то появление среди главных распорядителей средств Государственного управления делами является прямым нарушением буквы закона. В сущности, это коммерческое предприятие предоставляет услуги пусть даже представителям вышестоящих органов власти. Корректно было бы закладывать соответствующие расходы в смете отдельно Управлению делами Верховной Рады Украины, администрации Президента или Управлению делами Кабинета министров, которые являлись бы заказчиками услуг и осуществляли их желательно на конкурсных началах, как того требует тендерное законодательство.
Следует отметить, что статус главных распорядителей средств госбюджета неодинаков: одни входят в систему исполнительной власти, другие являются самостоятельными звеньями. И поскольку проект бюджета готовит исполнительная власть, всегда существует угроза планирования финансирования этих органов исходя из политической целесообразности. Чтобы избежать подобного искушения, объемы расходов органов, не входящих в структуру исполнительной власти, следует зафиксировать в процентах к доходам общего фонда госбюджета. Если это невозможно сделать с помощью отдельного закона, то в Бюджетной резолюции такая строка должна стать нормой.
На местном уровне — свои проблемы с главными распорядителями. Особенно трудно бывает их определить в сфере здравоохранения, например, на районном уровне. Традиционно за эти вопросы отвечал главный врач центральной районной больницы. Но трудности начинаются, когда кроме больницы появляются другие бюджетные учреждения: поликлиники, станции скорой помощи и тому подобное. Все-таки руководителю одного бюджетного учреждения трудно оставаться непредубежденным, если приходится решать финансовые вопросы кого-то другого. Да и с легитимизацией деятельности не все гладко.
В качестве компромиссного решения предлагается создание на бумаге соответствующего отдела совета и назначение исполняющим обязанности начальника этого отдела главного врача районной больницы. Как временная мера, решение неплохое, хотя развитие таких новых направлений, как институт домашних врачей и медицинское страхование, по-видимому, будет тормозиться...
Налоговое законодательство
Если критерии отнесения полномочий и, соответственно, расходов к различным уровням власти в Кодексе выписаны довольно четко, то этого не скажешь о структуре доходной части. Авторы очень полагались на разработчиков налогового законодательства, что было все-таки опрометчиво. При отсутствии понимания природы налогов, сборов, других поступлений мы постоянно наступаем на одни и те же грабли.
Так, земельный налог до сих пор рассматривается как общегосударственный, хотя по своей природе он является местным. Единый налог с юридических лиц мог стать логическим заменителем налога на прибыль и НДС, но поглощение им также платы за землю и местных налогов и сборов существенным образом нарушает баланс местных бюджетов. А вот право применять и устанавливать ставки единого налога для субъектов предпринимательской деятельности — физических лиц, что является характерной особенностью для местных налогов и сборов, в части единого непродуманно. В этом случае следовало бы отнести его к доходам, не учитываемым при расчете трансфертов.
Споры относительно того, вносить ли в тело доходов общего фонда средства от приватизации, стали бы неуместными, будь в Кодексе зафиксировано, что доходы, являющиеся следствием изменения баланса основных фондов государства, не должны тратиться на операции текущего характера, а направляться на расходы, восстанавливающие этот баланс (инвестиционные проекты, уменьшение основной суммы долга и пр.).
Практика формирования бюджета-04 еще раз подтвердила, что налоговое законодательство плохо вписывается в бюджетное. Хоть и записано в Кодексе, что все законы, влияющие на доходную или расходную часть, должны приниматься до середины августа, но ни правительство, ни депутаты психологически не готовы к таким правилам игры. В нарушение того же законодательства традиционно появляется статья, приостанавливающая действие ряда законов. Ежегодно «под бюджет» правительство начинает судорожно метаться между Сциллой бизнес-интересов депутатского корпуса и Харибдой необходимости сбалансирования расходов. Хаотически продуцируются налоговые законы-полуфабрикаты, потом их долго «уточняют» подзаконными актами.
Может быть, стоит присмотреться к опыту других стран? Так, во Франции первой статьей закона о бюджете устанавливают ставки налогов. Практически споры ведутся не вокруг базы или порядка налогообложения (в этой части законодательство действительно довольно стабильно) — дебаты происходят по поводу налоговых ставок.
Что же касается льгот как в доходной части, так и в расходной, то, на наш взгляд, в законе о бюджете следует фиксировать не законодательные нормы, которые приостанавливаются, а наоборот — подлежащие выполнению. Априори все налоги изымаются в соответствии с налоговым законодательством. Если правительство считает необходимым предоставить льготы отдельной категории плательщиков или конкретной финансово-промышленной группе, то оно прописывает такую привилегию в отдельной статье бюджетного закона. Это будет стимулировать лоббистов от бизнеса всегда быть в форме.
Аналогичным образом следует устанавливать или подтверждать соответствующие льготы по социальным программам, причем с четко установленным объемом расходов на их обеспечение.
Программно-целевой метод
Неплохая по сути идея программно-целевого метода формирования бюджета пока сводится к тому, что классификацию расходов по функциям заменили классификацией по программам, оставив подходы по сути неизменными. Вместе с тем объявление определенных расходов программой предусматривает, что:
— установлены временные рамки этой программы;
— существует четкая система оценки результатов ее выполнения, причем большинство индикаторов — количественного, а не качественного характера;
— программа должна быть утверждена представительским органом власти.
Таким образом, можно попытаться сформулировать различия между расходами на обеспечение институциональных функций органа власти и сугубо программой:
— от программы можно отказаться, а вот выполнение функций органом власти проистекает из самой природы государства;
— оценка выполнения программы осуществляется путем сравнения ожиданий при ее утверждении и результатов выполнения на основании количественных параметров, в то время как эффективность деятельности власти — больше качественного характера;
— выполнение программы можно поручить негосударственным, или, точнее, невластным институтам, имеющим публичное назначение, но функционирующих как предприятия.
Кстати, даже в странах развитой демократии программно-целевой метод в том виде, как его предлагают внедрить в Украине, практически не применяется. Наибольших успехов достигли разве что в Новой Зеландии, где традиции классической бюрократии были не настолько мощными, чтобы тихо спустить на тормозах идеи современных западноевропейских просветителей. Причем внедрялся этот метод именно путем разграничения функций и программ. Административная реформа осуществляется в Новой Зеландии в течение двух последних десятилетий, и лишь недавно признано, что она достигла определенных успехов.
В Украине существуют проблемы с систематизацией программ. Даже появление их перечня непосредственно в тексте закона «О Государственном бюджете Украины на 2004 год» (ст. 28—40) вызывает ряд вопросов. Статьи не несут никакой содержательной нагрузки: руководством к действию они быть не могут, а реальный баланс содержится в приложениях к закону.
Кроме того, некоторые программы, например, «Образование населения Украины», касаются расходов местных бюджетов. Каким образом Министерство финансов будет контролировать их выполнение, не определено. Ведь образование в местных бюджетах финансируется не за счет субвенций из государственного бюджета, а за счет общего фонда. Прямых обязательств местных органов власти относительно минимальных объемов расходов на эти цели законодательство не предусматривает. Договоров между государством и самоуправлением о выполнении совместных социальных проектов наподобие принятых в Европе контрактов «государство-регион» в Украине также нет...
Бюджетный процесс
Четкое разграничение программ и текущей деятельности облегчит разрешение болевой проблемы бюджетного процесса — вечного цейтнота. Даже если бюджет принимают своевременно, как, например, на нынешний год, его качество настолько низко, что очень усложняет подготовку к выполнению. Так, по состоянию на середину января 2004 года бюджетная роспись государственного бюджета еще не была готова...
Очевидно, что следует развести во времени элементы бюджета, имеющие постоянный характер и переменные.
Так, в Канаде постоянные назначения планируют на четыре года. Ежегодно их практически только уточняют. При этом отклонение от показателя, планировавшегося с учетом инфляции, не должно превышать 5%. Программы же носят законченный характер и планируются на весь срок их действия. При подготовке бюджета анализируется состояние их выполнения, уточняются индикаторы, которых предстоит достичь. Таким образом, политические страсти бурлят вокруг 5% всего объема публичных финансов и по поводу внедряемых новых программ.
Нельзя сказать, что разработчики Бюджетного кодекса забыли о проблеме цейтнота. Наоборот, именно для того, чтобы втиснуть роботу Минфина в планомерное русло, в начале лета правительство предлагает Основные направления бюджетной политики (Бюджетную резолюцию) — декларацию намерений по следующему бюджету. Пока этот документ является довольно формальным: представленный 15 сентября проект бюджета очень отличается от намерений, определенных в Бюджетной резолюции. Посему правительство само себя загоняет в цейтнот сознательно.
Местные бюджеты
Процесс формирования бюджета на 2004 год развеял миф о том, что депутаты-мажоритарщики лучше отстаивают интересы местного самоуправления, нежели депутаты, избранные по партийным спискам. Так, практически все ассоциации, представляющие местное самоуправление, выразили мнение, что основными требованиями к бюджету текущего года было установление 15%, а не 13% налога на доходы физических лиц и отмена (или, по крайней мере, приостановка) социальной льготы.
Эти предложения неоднократно доводились до сведения как народных депутатов Украины, так и правительства, причем никто всерьез не ставил под сомнение целесообразность и логичность подобных решений. Однако в бюджетном законе эти предложения, как известно, так и не были учтены.
Вообще, что касается местных бюджетов, то бюджетный процесс 2004 года стал лебединой песней системности их формирования. Все больше симптомов указывают на возврат к временам ручного управления местными бюджетами, формированию их в соответствии с политической ориентацией местного руководства. Это и необоснованно завышенные показатели доходов, и новые, не предусмотренные законодательством субвенции, и манипулирование статистическими данными.
К сожалению, новые люди в Министерстве финансов не овладели или не восприняли неписаное правило бюджетной системы, успешно сработавшее в 2002—03 годах: тонкая политика по поощрению местных органов власти, успешно работающих как с доходной, так и расходной частью, является залогом выполнения также и Государственного бюджета Украины. Памятуя о тех, кто не понимает духа закона, в Бюджетном кодексе следует тщательнее прописать правила определения основных параметров местных бюджетов. Необходимо зафиксировать, что госбюджет в полном объеме гарантирует покрытие недопоступлений по доходам, берущихся для расчета трансфертов в соответствии с прогнозами, также разрабатываемыми государством. Да и финансовые нормативы бюджетной обеспеченности должны формироваться на основе стандартов предоставления социальных услуг, которые государство в состоянии гарантировать.
Такие изменения в Кодекс следует принять как можно скорее, ведь, похоже, правительство собирается и в дальнейшим держать местные бюджеты в режиме ручного управления. Об этом свидетельствует проект постановления Кабинета министров о порядке предоставления среднесрочных ссуд местным бюджетам в 2004 году. Порядок разработан в соответствии со статьей 67 Закона Украины «О Государственном бюджете на 2004 год», обязывающей правительство покрывать потери от недопоступлений налогов местным бюджетам в виде среднесрочных займов. Минфин выдвигает дополнительные условия предоставления подобных займов, основным из которых является падение доходов более чем на 15%...
Иначе как издевательством над здравым смыслом это не назовешь. Сначала министерство доводит нереальные планы доходов, для мобилизации которых у местных органах власти нет инструментов (ГНА им не подчинена). Потом выдвигается требование финансировать в полном объеме расходы по основным статьям экономической классификации, хотя нормативы бюджетной обеспеченности столь низки, что во многих районах средств хватает только на зарплату. И, в конце концов, ответственность за неправильность расчетов доходов, осуществляемых Министерством финансов, возлагается на местные органы. А чтобы отбить последнее желание местных органов власти работать с налогоплательщиками, статья 68 бюджета устанавливает, что половина средств от перевыполнения плана доходов, учитываемых при расчете трансфертов, должна идти в государственный бюджет.
И впрямь, бюджет-03 для местного самоуправления был самым лучшим...