«Бюджетный» скандал, поразивший нашу страну вслед за «кассетным» и «оружейным», вошел в вялотекущую форму. Очередной удар по позициям «Нашей Украины» в комитете Верховной Рады по вопросам бюджета пока (но только пока!) цели не достиг. Вопрос о смене председателя комитета, допустившего если не фальсификацию, то по крайней мере ошибки при подготовке госбюджета, в настоящий момент не стоит. Многострадальный госбюджет-03 тоже выстоял: сегодня и председатель ВР, и премьер-министр выступают против его отмены. Однако имидж Петра Порошенко приобрел несмываемую печать «бюджетного» скандала, и вспоминать это ему будут вплоть до момента снятия его с этой должности (которое, не исключено, произойдет таки раньше окончания его депутатских полномочий).
Уже видно, что скандал послужит детонатором для настоящего вала поправок и предложений. Еще до скандала их было зарегистрировано 18, и бюджетный комитет готовился объединить их в один законопроект. Однако сегодня многочисленные недовольные, чьи предложения не были учтены в бюджете, активно начали списывать это на «фальсификацию» — мол, комитет нас утвердил, а Порошенко выбросил. По словам самого Петра Алексеевича, бюджетный комитет готов учесть все поправки, «вылетевшие» по техническим причинам. Таким образом, де-факто в стране начинается новый бюджетный, точнее, бюджетно-латательный процесс. Латание неизбежно происходит каждый год, но сегодняшнее обещает быть беспрецедентным по своим объемам.
В двух словах о сути скандала. 13 марта Петр Симоненко заявил с парламентской трибуны, что принятый парламентом 26 декабря минувшего года госбюджет-03 сфальсифицирован: между вариантом, который голосовался в сессионном зале, и вариантом, поданным на подпись Президенту, имеются существенные расхождения. Сумма нестыковок оценивалась в 300 млн. грн., из которых «подтверждались» 47 миллионов. В частности, по словам депутата от СДПУ(о) Нестора Шуфрича, приблизительно на 11 млн. грн. увеличены параметры в бюджете Винницы и Винницкой области, а также Черкасс: так, заложено дополнительно 4,5 млн. грн. в пользу Винницы, кроме того, 2 млн. предусмотрены на реконструкцию стадиона в этом городе. На Винницу обратили особое внимание: именно там по
12-му избирательному округу прошел в депутаты нынешний председатель бюджетного комитета…
Для выяснения ситуации с госбюджетом была создана рабочая группа под руководством первого заместителя председателя ВР Геннадия Васильева. На сегодняшний день комиссия не пришла к окончательным выводам, однако депутаты, за исключением, пожалуй, Шуфрича, избегают в своих оценках слова «фальсификация», предпочитая слово «расхождения».
«Бюджетный» скандал имеет две составляющие: собственно бюджетную и политическую, и первой мы уделим больше внимания. При этом постараемся не вдаваться в обсуждение конкретных преимуществ и недостатков принятого парламентом документа: идеальных бюджетов не бывает, и, как сходятся во мнении руководители парламента и правительства, раз закон принят, его надо выполнять.
Бросается в глаза, что главной целью скандала было ослабление позиций «Нашей Украины» путем изъятия из-под ее руководства одного из важнейших парламентских комитетов — бюджетного. Однако инициаторы скандала по-прежнему остаются в тени. Легче всего заподозрить в этом эсдеков — одним из «двигателей» скандала является их представитель Нестор Шуфрич. Однако эта версия слишком очевидна, чтобы можно было настаивать на ее главенстве. Коммунисты, озвучившие вывод о нестыковках в разных вариантах бюджета, сыграли роль рупора и в дальнейшем развитии скандала участия практически не принимали.
Интересна и далеко не однозначна роль возглавлявших бюджетный комитет в минувшем созыве Юлии Тимошенко и Александра Турчинова, которые подчеркнуто дистанцируются от происходящего. Сразу после заявления Петра Симоненко Юлия Владимировна осторожно высказалась, что, мол, такие нарушения — непорядок, после чего отбыла в командировку. Однако, по слухам, авторство выводов о расхождениях в различных вариантах бюджета может принадлежать и аналитикам ее штаба; выводы эти были затем «по- дружески» переданы для использования другим политикам.Впрочем, среди желающих возглавить бюджетный комитет — не только СДПУ(о) и БЮТ, но также «Регионы», да что там говорить — все мало-мальски значительные фракции. Можно сказать, что атака на Порошенко выразила интересы слишком многих…
В заключение сего краткого политического анализа отметим, что дивидендов скандал не принес решительно никому. А вот «испачкались», проявив себя не с лучшей стороны, чуть ли не все участники: возможно, и без злого умысла «нахомутавший» в бюджете Порошенко, и не совсем доказательно настаивающий на факте умышленной фальсификации Шуфрич, и выступивший против коллеги по оппозиции Симоненко, и многие-многие другие, кто поспешил высказать свое «принципиальное» отношение к проблеме, не изучив ее должным образом. Не говоря уж об ударе по имиджу парламента в целом — депутаты проголосовали за важнейший для страны документ, не утруждаясь его чтением. Дискредитация парламента, кстати, может быть как раз главной целью скандала — налицо некачественная работа над документом, что Раде не раз еще вспомнят на Банковой. Хотя, при желании, происходящее можно повернуть и против Президента, который его подписал (правда, с замечаниями — но не касающимися расхождений в цифрах)…
До сих пор точная сумма расхождений не известна. По данным представителей «НУ», сняты вопросы по приложению №4 «Показатели межбюджетных трансфертов» (по данным Васильева, эти вопросы «не рассматривались»). Именно в четвертом приложении фигурировали дополнительные суммы, якобы направленные на округ Порошенко. По приложению №3 «Распределение расходов госбюджета» имеется нестыковка в 47 млн. грн. — однако она не нарушает общего баланса бюджета, что, как будет сказано ниже, соответствует ряду депутатских предложений, прозвучавших на заседании бюджетного комитета перед голосованием.
Немного теории. Подаваемые на подпись председателю Верховной Рады, а затем Президенту законы, особенно о бюджете, достаточно часто отличаются от тех, что выносились в зал на окончательное голосование. В них могут вноситься предложения и дополнения «с голоса». Эти изменения должны подтверждаться стенограммой заседания парламента или, если необходимо, комитета.
«ЗН» достаточно подробно информировало о ходе бюджетного процесса 2003 года, поэтому напомним только о некоторых его особенностях. До второго чтения все проходило в точном соответствии с нормами закона. Прежде всего по срокам: проект Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» был подан правительством на рассмотрение ВР вечером 14 сентября (согласно ст. 96 Конституции Украины — до 15 сентября), принят в первом чтении 17 октября (согласно ст. 40 Бюджетного кодекса — до 20 октября), и во втором — 21 ноября (согласно ст. 41 БК — до 25 ноября). Согласно ст. 44 БК, бюджет-03 должен был быть принят до 1 декабря — и депутаты вполне укладывались в график. Однако 21 же ноября ВР утвердила кандидатуру нового премьера — Виктора Януковича, и смена кабинета спутала бюджетные «карты».
Началось формирование правительства и нового парламентского большинства, торг за должности и портфели. Бюджетный процесс ушел в тень большой политики. Председателю бюджетного комитета пришлось играть уже с новым министром финансов. А 17 декабря вышло постановление ВР «О председателях и первых заместителях председателей комитетов ВР», в результате чего Петр Алексеевич потерял кресло… В этот же день депутаты бюллетенями отменили свое решение от 21 ноября о принятии проекта закона о госбюджете Украины на 2003 год во втором чтении. Начатый Порошенко еще при Кинахе «торг» за увеличение доходной части завершился компромиссом с новым правительством — 18 декабря в сессионном зале ВР состоялась встреча министров с депутатами, на которой было принято решение остановиться на цифре в 50 млрд. грн. Повторно во втором чтении законопроект был внесен правительством, рассмотрен бюджетным комитетом и принят парламентом в один день — 25 декабря (в соответствии со ст. 42 БК на это отводится три дня). Днем раньше было отменено вышеупомянутое постановление «О председателях…», и Порошенко вновь де-юре возглавил комитет.
Далее счет времени пошел на секунды. С 15.00 25 декабря до 8.00 26 декабря продолжается заседание комитета ВР по вопросам бюджета по подготовке законопроекта к третьему чтению (Бюджетным кодексом на это отводится пять дней). В ходе заседания вносятся десятки (!) предложений к проекту бюджета. Так, согласно протоколу № 47 от 25 декабря 2002 года, в 21.00 бюджетный комитет поддержал предложения народных депутатов Украины Л.Супрун, А.Кукобы, И.Иванчо и В.Асадчева. (Последний в 11.50 26 декабря зарегистрировал свои предложения в аппарате ВР. И касались они увеличения ряда расходов в приложении №3 «в пределах существующего баланса»).
А около трех часов ночи произошел сбой одного из компьютеров бюджетного комитета, и огромный файл приложения №3 был уничтожен, после чего лихорадочно восстанавливался. По словам Валерия Асадчева, он, просмотрев восстановленный файл, по памяти исправил в нем некоторые ошибки, однако лишь те, что бросились в глаза… К началу заседания в 10.00 26 декабря текст законопроекта еще не был растиражирован, и, по просьбе Порошенко, третье чтение перенесли на 16 часов. Фактически, чтобы ознакомиться с текстом проекта закона у депутатов был лишь двухчасовой обеденный перерыв. И в начале вечернего заседания никто из депутатов с замечаниями не выступил! Лишь за несколько минут до принятия бюджета в третьем чтении тот же Асадчев обнаружил в его тексте некоторые несоответствия ранее принятым решениям, в частности, отсутствие своих предложений...
Согласно стенограмме вечернего заседания 26 декабря, часть этих несоответствий была исправлена с голоса (16:49:09 Асадчев В.М.: «…поскольку быстро все делали, и тут закрались ошибки, чтобы мы могли их исправить. Статья 2 пункт 5. Там не 50 процентов акцизного сбора, а 70 (если бы эту ошибку не нашли, она бы переплюнула все остальные «фальсификации». — Авт.), это на дороги. В спецфонде стоит 70. Это техническая ошибка, мы ее исправим. Значит, по Министерству аграрной политики по коду 2801190 там не 58500, а там 70500. Это тоже ошибка, она в балансе, баланс не меняется (если баланс не меняется — внесли ли изменения в ту позицию, где по ошибке оказалось на 12 миллионов больше? — Авт.). И еще одна ошибка, значит, по развитию языка, она идет по Министерству культуры, а не по Министерству науки. Там тоже баланс не нужно, вы знаете этот вопрос, мы его просто перекинем…» Порошенко П.А.: «…Я подтверждаю все, что сказал коллега Асадчев…»).
Одним из доказательств фальсификации, по мнению борцов с ней, является наличие в официальной стенограмме фраз, не зафиксированных микрофоном (говорили с места, в результате в записи возникли паузы с «шумом в зале»). Одна из них касалась предложений группы «Народовластие», другая — еще одного предложения Асадчева. Как следует из объяснительной записки заместителя руководителя Главного управления документального обеспечения ВР Юрия Гундарева, переданной в рабочую группу, в официальный текст стенограммы эти фразы вносились по просьбе представителей депутатов, официально расшифровавших неслышимое на пленке.
Часть же предложений по внесению изменений в текст, видимо, вообще не объявлялась. И одной стенограммы сегодня недостаточно, чтобы выяснить, откуда взялись разночтения в вариантах бюджета: нужно «поднимать» и зарегистрированные поправки Асадчева, и протокол ночного заседания бюджетного комитета... А сколько «технических ошибок» могло быть просто не замечено при лихорадочной подготовке к третьему чтению…
Из вышесказанного с высокой степенью вероятности вырисовывается наиболее значимая причина расхождений в вариантах бюджета: спешка. Причем неоправданная. Ведь, если руководствоваться интересами страны, а не ложной риторикой, принятие главного финансового документа можно было перенести на более поздний срок. Катастрофы в случае его непринятия до 1 января не было бы: согласно ст.46 БК, если бюджет не принят вовремя, автоматически продолжают действовать прежние нормы бюджетных расходов. Тем не менее комитет под руководством Петра Порошенко, для которого этот бюджет был первым, проявлял заинтересованность в принятии документа «под елочку». Это можно считать популизмом, однако не будь бюджет принят до нового года, нашлись бы люди, которые обвинили бы Порошенко в непрофессионализме именно за это.
— Из-за желания непременно сделать неизвестно кому подарок к новому году депутаты–члены комитета и работники секретариата вынуждены были совершать «подвиг в мирное время», несколько суток работать днем и ночью, в нечеловеческом режиме, — говорит заместитель председателя Счетной палаты Украины Виталий Мельничук. — А теперь их делают «крайними» — мол, технические ошибки в документе, вынесенном на голосование, допущены по их вине. Людей — и депутатов, и работников аппарата — просто толкали на процедурные нарушения.
В процессе принятия бюджета 25 декабря во втором, а 26 декабря в третьем чтении были нарушены едва ли не все статьи Бюджетного кодекса, касающиеся его рассмотрения и принятия. О срыве самих сроков бюджетного процесса уже не говорим: можно констатировать, что на то были объективные причины. Много нарушений было и по процедуре. Так, при рассмотрении в третьем чтении все предложения, не проголосованные во втором (а их в нашем случае десятки), должны были голосоваться по отдельности (ст.44 БК). Может, тогда большинство ошибок и удалось бы обнаружить. Но голосовали все, сразу и быстро.
И самая главная, стратегическая ошибка — не нужно было устраивать эту сумасшедшую гонку с принятием бюджета за два дня. Если уж смена правительства внесла коррективы в сроки принятия бюджета, нужно было искать возможности не принять документ до нового года любой ценой, а принять его качественно!
Вариантов выхода здесь могло быть два, считает Виталий Мельничук. Первый — сразу же после формирования нового правительства форсировать совместную работу над новым бюджетом с тем, чтобы между вторым и третьим чтениями была хотя бы неделя. Три недели (правительство было сформировано в первую неделю декабря) позволяли это сделать, было бы желание. Второй — принять волевое решение о переносе третьего чтения вторая сессия ВР продолжала работу после нового года. Я уверен, что стремление сделать свою работу качественно было бы понято. Однако была сделана ставка на результат любой ценой — и этой ценой стали, к сожалению, многочисленные ошибки, и «бюджетный» скандал.
Впрочем, это не новость — в Украине стало традицией каждый год загонять бюджетный процесс в тупик. После чего, дабы найти выход, приходится идти на процедурные нарушения. Но любая процедура как раз и создается для обеспечения прозрачности процесса; нарушение определенной законом процедуры равнозначно отсутствию этой прозрачности. Депутаты принимали бюджет-03 не по процедуре, в ручном режиме. Отвечать же за ошибки, как отметил, правда, совсем по другому поводу Александр Мороз, придется «по закону».
Любопытно, что «бюджетный» скандал стал свидетельством наконец появившегося у политиков интереса к бюджетному процессу. Ведь подобные нарушения и неточности были характерны при принятии предыдущих бюджетов. Однако тогда никто не рисковал использовать их как орудие в политической борьбе. Сегодня же множество штабов и аналитических центров внимательно анализируют принятый документ. И любая попытка отклониться от буквы закона — естественно, при наличии определенных политических резонов — будет тотчас выставлена на всеобщее обозрение. Остается надеяться, что «бюджетный» скандал-03 заставит парламентариев со всей тщательностью подойти к формированию главного финансового документа следующего года.