История осени-зимы минувшего года, когда 31 декабря в остро атакующем стиле был принят закон «О государственном бюджете Украины на 1999 год», судя по всему, имеет все шансы повториться. Правительственный законопроект бюджета-2000 от 16 сентября, обвешанный тяжелыми доходно-расходными довесками профильного комитета ВР, был отправлен 4 ноября на повторное первое чтение. Квинтэссенцию истории наиболее точно выразил депутат Петр Цыбенко: «Мы находимся посредине между плохим бюджетом от Кабмина и сказочным - от бюджетного комитета. В прошлом году это завершилось принятием слегка откорректированного правительственного варианта».
Я очень хорошо понимаю чувства, охватившие и год назад, и теперь парламентскую бюджетную команду, возглавляемую Юлией Тимошенко. Поскольку уже много лет правительственные вариации на фискальные темы являют собой образцы прогрессирующей деградации страны (это хорошо видно по усыханию доходов и расходов, так что уже и размер дефицита становится не столь важен), молодым нашим реформаторам ужасно хочется «найти резервы». На сей раз «резерв» оказался равным 15 млрд. грн. - именно на столько должна вырасти доходная часть госбюджета. А это, между прочим, свыше половины первоначальной величины.
Не станем перечислять все источники дополнительных доходов - большинство из них повторяют прошлогодние инновации, включая плановые поступления в виде штрафов и санкций за нарушения налогового законодательства (секретарь бюджетного комитета Валерий Хорошковский квалифицировал предлагаемые методы «наращивания доходов» как «полицейские»). Но на одном не могу не остановиться, хотя затрагивал его и в предыдущих публикациях.
Дело в том, что данный «дописточник» четко демонстрирует изрядное недопонимание сущности экономики, с которой наши новаторы намерены экспериментировать. Речь идет о налоговых недоимках, с одной стороны, и бюджетных долгах разным адресатам - с другой. Предложив сделать большой взаимозачет и включить соответствующие суммы в доходную и расходную части бюджета, профильный комитет стал активным проводником той самой виртуальной экономики, наличие которой у нас г-жа Тимошенко категорически отрицала в предыдущем выпуске «ЗН».
Скажем, расчеты комитета показывают, что на 1 января 2000 года недоимка всех предприятий ТЭК составит 11,2 млрд. грн. И почти такая же сумма нужна бюджетам всех уровней для оплаты энергетических потребностей своих подопечных. Почему бы, спрашивает Юлия Владимировна, не сделать «так на так»? Это же буквально напрашивается! Следующий «товарный» взаимозачет предлагается провести между теми должниками бюджета, кто имеет прямое или косвенное отношение к строительству, и потребителями стройуслуг, выделенными в отдельную бюджетную строку: создание или реанимация сельской социально-культурной инфраструктуры, газификация сельских районов, жилстроительство для молодых и не очень молодых, но лишенных экс-советских сбережений семей. Уже в 2000 году предполагается компенсировать таким образом сбережения на сумму в 4,2 млрд. грн.
Увы, новаторство здесь имеет определенный душок. Еще в середине 1998 года американцы Клиффорд Гедди и Барри Айкс в своей знаменитой работе «Нужна ли помощь российской виртуальной экономике?» приводили пример с челябинским метро. Источником финансирования его строительства стали... долги местных стройкомпаний в бюджеты всех уровней. Это, разумеется, не означало, что в регионе не было более насущных проблем. Но когда налоги представлены в натуральной форме, возникает рынок продавцов, а не покупателей.
Тем самым, пишут Гедди и Айкс, виртуальная экономика изменяет саму природу бюджетов. В демократическом обществе обсуждение и принятие бюджета есть не что иное, как выбор приоритетных направлений расходования общественных средств. Сделать это свободно и гибко можно лишь при наличии денег. Когда же их нет, осчастливленному получателю жестко навязывают такие товары отечественных производителей, как типовые квартиры в панельных домах, запорожские автомобили, львовские телевизоры, донецкие холодильники и т.д. Согласитесь: заведись у вас лишняя копейка, всему этому отечественному ассортименту вы бы почти наверняка предпочли либо «лично улучшенную» (вспомните, как мы «доводили до ума» государственные и кооперативные квадратные метры), либо импортную модель.
Когда члены бюджетного комитета и другие депутаты обвиняют госфинансистов в том, что, владея терминологией рыночной экономики, те так и не отошли от ее советской сущности (один термин «народное хозяйство» чего стоит!), они во многом правы. Да, законы о бюджете всех последних лет провоцировали недобор налогов и, как следствие, секвестр расходов со всеми вытекающими хозяйственными и социальными последствиями. Но разве только сотрудники Минфина должны строить для нас страну с рыночной экономикой и демократическими законами?
Начиная с января 1992 года, когда были отпущены цены, многократно менялись и руководство Минфина, и правительство в целом, и состав Верховной Рады. Выходит, мы все не готовы к написанию бюджетов, которые бы выдержали испытание рынком. Просто в стране недостаточно специалистов, которые в состоянии это сделать. Хотя бюджет - районный, областной или государственный - могут написать несколько человек, принимающая их масса законодателей всех уровней, партийные лидеры, главы администраций, руководящие финансисты, официальные эксперты не обладают, как правило, систематическими знаниями о бюджетном устройстве государства. Более того, они лишены возможности где-либо прочитать о фискальной науке. За последние годы переведены на русский (и в гораздо меньшей степени - на украинский) классические монографии и учебники по банковским и корпоративным финансам, но по госфинансам и бюджетному устройству переводной литературы практически нет. Еще более удивительно, что почти нет в стране такого рода книг и на языке оригинала, а библиографию можно найти разве что в Интернете.
В результате работа бюджетного комитета превращается фактически в «высокое искусство» согласования заявок парламентских лоббистов, в первых рядах которых прочно закрепились угольщики и аграрии. Для последних на сей раз изобретены два фонда льготного кредитования: краткосрочный - для заимствования оборотных средств и долгосрочный - для приобретения сельхозтехники отечественного производства и развития социальной сферы. Посредников, руководителей лизинговых фондов и убыточных хозяйств авторы «радикальных экономических коррекций» просят не беспокоиться. Но тут у меня возникают серьезные сомнения.
Во-первых, в своем заключительном слове «первый селянин Украины» Александр Ткаченко заявил, что основная цель кабминовского проекта - рассчитаться с внешними долгами - в этом зале не пройдет в то время, когда сельское хозяйство финансово обескровлено. Во-вторых, выбор «эффективных заемщиков» будет весьма эксклюзивен: ведь в аграрном секторе доля убыточных субъектов хозяйствования превышает 90%. Так что льготные безвозвратные вложения в «нищее село», скорее всего, польются привычным широким потоком.
Еще большие сомнения вызывает нью-идеология межбюджетных отношений. «Прогрессивную» фискальную систему пытаются выстроить на базе неявного предположения о почти не ограниченных правах и обязанностях Центра в области выравнивания межрегиональных различий. Но такую политику могут себе позволить лишь государства, для которых характерны относительное экономическое благополучие, сопоставимость числа регионов-доноров и регионов-реципиентов, наконец, наличие у доноров общественного консенсуса в отношении помощи более слабым.
В указанном контексте Украина в ближайшей перспективе обречена на фактическое неравенство социальных условий в регионах. Пропагандистская фикция, будто школьное образование в «столице предвыборных сражений» - Ингульце - примерно такое же, как в официальной столице страны, была нужна советскому агитпропу для оправдания собственного существования. Десятилетние усилия по выравниванию региональных различий оказались тщетными, нынешние же экономические условия не позволяют даже создавать прежнюю видимость «широкомасштабных экспериментов».
Отказ от иллюзий необходим не для того, чтобы оправдать бездействие, а чтобы напрячь силы во имя сохранения политического единства Украины - в частности, предотвратить нарастание всеобщих претензий к столичному «печерскому холму» как механизму перераспределения доходных источников между уровнями бюджетной системы. Для этого требуется существенно усилить потенциал органов самоуправления, особенно в крупных городах, не забывая, однако, что такое делегирование полномочий и ответственности предполагает также усиление властной вертикали Центр - регионы - муниципалитеты.
И наконец, главное, о чем бы хотелось сказать в связи с формированием нового бюджета: закон о последнем должен быть частью среднесрочного плана развития. Наши же руководители и примкнувшие к ним экономисты вошли во вкус составления великих планов «национального возрождения» на уровне 2010-2015 годов, но не способны предвидеть ситуацию ближайших трех-пяти лет. Вот и происходят в сессионном зале ВР диалоги типа:
Владимир Черняк. Я не понимаю, что происходит в этом зале.
Александр Ткаченко. Вы, наверное, поздно пришли.
Владимир Черняк. Зато у меня взгляд свежий. Я специально ездил в США для изучения бюджетного процесса, и вы знаете, это мне очень понравилось.
(Смех в зале)