После национализации Приватбанка государственная доля в банковской системе превысила отметку в 50%, притом, что до 2016 г. два государственных банка ("Ощад" и "Эксим") и так были одними из самых крупных по объему валовых активов и разветвленности филиальной сети.
Учитывая специфическую роль государственных банков в процессах кредитования во многих странах мира, довольно ожидаемым является то, что такие банки могут оказывать существенное влияние на макроэкономические процессы. При господствующих позициях госбанков в тех либо иных сегментах финансового рынка или в банковской системе в целом какие-то особые условия их функционирования (отдельные экономические нормативы, специфические процедуры оценки кредитных рисков, дополнительные гарантии для вкладчиков и т.п.) могут оказывать влияние на макрофинансовые процессы. В одних случаях такое влияние может иметь положительные моменты, в других - привносить дополнительные искажения в поведение процентных ставок по депозитам и кредитам, усложняя эффективное функционирование операционного каркаса монетарной политики.
Последствия доминирования госбанков
Длительный опыт функционирования государственных банков во многих странах мира помог выявить ряд закономерностей. Специфика госбанков в том, что они:
- являются, как правило, крупными и занимают заметную долю рынка;
- в силу их существенной роли в банковской системе проблема to big to fail носит самовоспроизводимый характер, привнося в финансовые решения экономических агентов дополнительные искажения;
- заполняют отдельные провалы рынка и выполняют отдельные социальные, инфраструктурные функции и функции по экономическому развитию, тем самым становясь фактором финансовой стабильности в стране;
- находятся в зоне политически чувствительных назначений менеджмента и наблюдательных советов, поэтому развитие корпоративного управления в них может подвергаться явным искажениям, что сделает их текущую эффективность и жизнеспособность бизнес-модели в долгосрочном периоде крайне восприимчивыми к качеству институтов;
- находятся в определенных отношениях подчинения, поэтому на решения банков могут влиять политические игроки, в силу чего их активность может подпадать под проявления политического бизнес-цикла или откровенного коррупционного поведения и т.п.
С учетом особенностей государственных банков подавляющее большинство исследований единодушны по поводу их более низкой долгосрочной эффективности. Это предопределяется низкой прибыльностью и искажениями в процессах размещения кредитов. Последний фактор имеет негативные долгосрочные последствия, сказываясь на замедлении роста потенциального ВВП из-за ограниченной доступности кредитов для более продуктивных компаний.
Кроме негативных последствий, государственные банки могут генерировать ряд положительных эффектов, так как в силу более глубокой интегрированности с целями правительства кредитная активность госбанков имеет признаки контрцикличности. Скорее всего, контрциклические эффекты генерируются способностью госбанков осуществлять кредитование в условиях, когда остальная банковская система переживает финансовые потрясения или же когда из-за циклических изменений способность частных банков генерировать кредит ограничивается.
Кредитная активность государственных и частных банков в разрезе цикла может быть асимметричной. Частные банки склонны к кредитной экспансии на фазе бума, но госбанки способны кредитовать во время финансового стресса.
Существуют значительные расхождения в интерпретации причин асимметричного поведения государственных и частных банков в разрезе фаз циклов. Одна из причин - отличия в оценивании и принятии кредитных рисков. У частных банков существенно больший аппетит к риску в условиях экспансии, и они несколько иначе оценивают риски. Государственные банки более консервативны в оценках рисков, поэтому на фазе кредитного сжатия их способность к кредитованию может оказаться лучшей из-за менее выразительной разницы между валовыми и чистыми активами.
Но контрциклические эффекты в поведении госбанков, в частности, преимущества более консервативной оценки рисков, не являются общими. Они четко обусловлены качеством регулирования и институтов. В ситуациях с явными институциональными перекосами государственные банки теряют иммунитет к неадекватной оценке рисков. Более консервативный подход превращается в противоположный с тем отличием, что в основе кредитной активности находится не механизм аппетита к риску, а политически мотивированное кредитование, или откровенная коррупция. В таких условиях накопления NPL и неадекватное резервирование не позволят госбанкам реализовать потенциальные контрциклические преимущества кредитования. Скорее, наоборот, государственные финучреждения могут превратиться в генератор финансовой уязвимости.
Кредитование со стороны госбанков чувствительно к политическому бизнес-циклу. Чем больше топ-менеджмент государственных финучреждений зависит от политических назначений, чем ниже качество управления и слабее верховенство права, тем сильнее отклик кредитования государственных банков на политически мотивированные монетарные стимулы.
Влияние госбанков на макрофинансовые процессы
Кроме потенциальных контрциклических эффектов кредитной активности государственных финансовых учреждений, можно выделить определенный набор каналов, через которые госбанки могут влиять на макрофинансовые процессы.
Перераспределение кредитования в пользу долгосрочных проектов. Само по себе более активное участие в сегменте долгосрочного кредитования не является негативным проявлением влияния на трансмиссионные процессы. Но оно может спровоцировать дополнительные потери в случае, если фактические кредитные ставки отклоняются вниз от актуальной кривой доходности, а также вызывать дополнительное давление на совокупный спрос и ухудшение платежного баланса при значительной кредитной экспансии и высокой инфляции.
Накопление плохого кредитного портфеля. В случае, когда госбанки накапливают значительные NPL вследствие политически мотивированного кредитования, их способность реагировать на благоприятные для кредитной активности изменения в текущей рыночной ситуации может оказаться ограниченной.
Портфельное смещение в пользу государственных ценных бумаг. В ситуациях, когда инструменты государственного долга не исполняют роль безопасных активов, спрос на них может стимулироваться, исходя из фискальных соображений. Госбанки под давлением принимают участие в финансировании текущих потребностей правительства. Кредитование правительства под заниженные ставки ослабляет "бюджетные ограничения", делая поведение совокупного спроса менее зависимым от политики центрального банка. Концентрация активов на долговых инструментах правительства, особенно в случае его нечувствительности к проблеме высоких рыночных ставок, генерирует эффект вытеснения. В обоих случаях наличие рычага влияния на госбанки по финансированию фискальных потребностей может ухудшать экономическую ситуацию, поскольку приводит к недокредитованию продуктивных компаний и направлению займов на финансирование затрат с более низким мультипликационным эффектом.
Влияние поведения to big to fail на депозитный рынок. В случае значительной асимметрии информации вкладчики больше доверяют государственным банкам. Это может подтолкнуть госбанки к сознательному занижению депозитных ставок по соображениям повышения операционной эффективности и дополнительных фискальных выгод, или для компенсации потенциальных потерь вследствие кредитования под более низкие ставки в рамках государственных программ. Уклонение от сбережений из-за низких депозитных ставок снижает достижимость инфляционных целей, провоцирует ухудшение платежного баланса и может поощрять дополнительную концентрацию на спекулятивных активах.
Госбанки в Украине: роль в банковской системе
В последнее время банковская система структурно изменилась, и рост роли государственных банков является весомым драйвером этих изменений. На начало 2019 г. в Украине насчитывается пять госбанков. Наряду с доминированием в банковской системе госбанки также доминируют во владении неработающими кредитами (см. табл. 1), что автоматически приводит к неестественно высокому объему "плохих долгов" в целом. Характер образования таких долгов не отображает традиционные проблемы наступления кредитных рисков, а является исключительно институциональным. Как кредитные практики, приведшие к таким NPL, так и их бремя делают невозможными контрциклические эффекты кредитной активности. Наоборот, такие кредитные практики углубляют процикличность финансовой системы.
В розничном обслуживании клиентов национализация Приватбанка привнесла еще более драматические изменения. Если на конец 2014 г. наблюдался относительный паритет по распределению филиальной сети в разрезе групп банков - из 15 тыс. отделений 4,8 тыс. принадлежали госбанкам, то на конец 2018-го на государственные банки приходится 5,1 тыс. отделений из 8,8 тыс. существующих. Это же касается количества активных платежных карт. На конец 2014 г. госбанки эмитировали 4,3 млн активных платежных карт из 32,8 млн по банковской системе, а на конец 2018-го - 26,6 млн из 36,6 млн. Это же относится и к количеству банкоматов: рост с 3,3 тыс. ед. (всего 36,5 тыс.) до 27,4 тыс. (всего 36,4 тыс.). Относительно количества платежных терминалов ситуация выглядит еще более радикально. На конец 2014 г. на госбанки приходилось 27,4 тыс. терминалов из 203,6 тыс., а на конец 2018-го - 219,6 тыс. из 282,2 тыс.
Из приведенных данных можно сделать несколько предварительных выводов. Во-первых, и до национализации "Привата", и после наблюдается разница между долями госбанков в чистых активах и депозитах физических лиц. Вначале госбанки относительно больше вкладывали, а позже стали больше аккумулировать. Особенно четко это прослеживается в привлечении депозитов, когда с национализацией Приватбанка государственные финучреждения начали абсолютно доминировать. Можно констатировать переход от политически мотивированного кредитования к использованию преимущества явных и скрытых гарантий вкладчиков. Во-вторых, госбанки получают значительное преимущество в эффекте сети. В дополнение к преимуществам в виде явного и неявного страхования вкладчиков это позволит активно эксплуатировать моральный риск на депозитном рынке. В-третьих, потенциал влияния государственных банков на искажения механизмов монетарной трансмиссии должен претерпеть изменения за последнее время в направлении усиления искажений работы процентного канала через депозитный рынок.
ОВГЗ: проблема искажения активов госбанков
Кредитование правительства часто рассматривается как один из примеров фискальной роли госбанков. Но кризис государственного долга в зоне евро, повлекший за собой ухудшение финансового положения банковских систем в странах-членах, вновь привлек внимание к проблеме величины позиций по правительственному долгу. Как правило, для развитых стран доля госдолга в активах ниже, чем в случае стран с формирующимися рынками. Но именно события 2010–2014 гг. в зоне евро продемонстрировали, что даже доли государственного долга в активах на уровне 10–15% представляют проблему для финансовой стабильности в случае резкой актуализации суверенных рисков. А соотношение на уровне 20–25% в целом не присуще развитым странам. Самой большой проблемой является то, что при существенных позициях относительно государственного сектора фискальные кризисы могут серьезно влиять на трансмиссионный механизм монетарной политики путем дестабилизации межбанковского рынка.
Случай Украины демонстрирует неоднозначную ситуацию (см. табл. 2).
Доля долговых инструментов в активах неестественна. Конечно, нельзя отбрасывать факт их докапитализации (особенно в случае "Привата"). Но очевидно, что доля кредитования правительства в структуре активов банковской системы Украины превышает мировые бенчмарки. Фактически это означает, что госбанки в Украине в большей степени служат орудием перераспределения кредита в пользу государственного сектора. А там, где госсектор получает больше, частный сектор получает меньше.
Именно госбанкам присущ наибольший разрыв соотношения ОВГЗ к общим и чистым активам. Это отображает разницу в качестве активов в разрезе банков с отличной структурой собственности.
Сопоставимая с мировыми аналогами доля госдолга в активах банков с иностранным капиталом и банков с частным капиталом ставит под сомнение стандартное объяснение "эффекта вытеснения". Нормализация процесса потребует значительных усилий со стороны госбанков по изменению структуры активов. Необходимость в достижении более высоких темпов экономического роста в Украине потребует пересмотра позиций участия банковской системы в перераспределении кредита в пользу правительства.
Кредиты, депозиты и процентные ставки госбанков в Украине
Поведение государственных банков как сегмента финансовой системы не характеризуется однородностью в течение последних пяти лет. Наибольшие отклонения от агрегированного поведения госбанков связаны с процессом национализации Приватбанка, который существенно изменил и кредитную, и депозитную стратегию после смены владельцев. Другим аспектом проблемы структурных изменений во влиянии государственных финучреждений на трансмиссионные процессы является изменение режима монетарной политики. Практически в течение более чем половины 2014 г. процентные ставки по депозитам всех анализируемых банков были существенно выше учетной ставки НБУ. Последняя не просто начала повышаться с опозданием во второй половине 2014 г. Она находилась перед этим на неадекватном уровне по соображениям фундаментального разрыва между уровнем инфляции 2012–2013 гг. и накопленными макрофинансовыми рисками.
После стабилизации ситуации во второй половине 2015-го и в 2016 г. тенденции изменились. Переход на новый монетарный режим и внедрение нового операционного каркаса усилили связь ставок денежного рынка с учетной ставкой НБУ. Параллельно с этим произошло существенное снижение реальных кредитных и депозитных ставок. Также начали давать о себе знать различия в стратегиях отдельных банков. Но банки, более всего ориентированные на розничных клиентов, генерируют тенденцию к искажению отдельных монетарных трансмиссионных процессов.
С переходом к новому монетарному режиму в 2015 г. выражались опасения, что госбанки, владея преимуществом по явному и неявному страхованию вкладчиков, существенно искажают операции по абсорбированию ликвидности. Учитывая нестабильность банковской системы и появление тенденции к доминированию госбанков, такие предостережения подкреплялись данными об их доле в объемах покупки депозитных сертификатов НБУ. Но со временем оснований для таких опасений все меньше. На конец 2015 г. доля госбанков в среднедневных остатках депсертификатов составляла 35%, на конец 2016-го - 16, на конец 2017-го - 23, на конец 2018 г. - 14%. Если доля, приходящаяся на банки с иностранным капиталом, остается относительно стационарной (соответственно, 50, 62, 50 и 56%), то доля, приходящаяся на частные банки, значительно выросла, составляя, соответственно, 12, 21, 27 и 30%. Объяснением таких изменений может быть улучшение загрузки активов госбанков (например, путем дополнительных "поощрений" к приобретению ОВГЗ) или же снижение ставок по депозитам.
Вряд ли стоит ожидать контрциклических эффектов кредитной активности госбанков. Учитывая катастрофически высокий уровень "плохих долгов", можно констатировать, что государственные банки не выполняли стабилизационную функцию, а, скорее всего, генерировали процикличность в поведении кредита. Не исключено, что феномен "рост без кредитов" во многом обусловлен нерасчищенными балансами госбанков. Масштабы "плохих долгов" являются отображением последствий попыток ориентироваться на соответствующий показатель путем акселерации заемной активности ради поддержки политически мотивированных инвестиций ключевых бизнес-групп. Другая особенность отечественной кредитной активности госбанков - высокая волатильность в объемах предоставления кредитов в течение года. Это прослеживается на примере практически всех банков. Скорее всего, это следствие способности именно госбанков принимать на себя риски крупных кредитов, что также может свидетельствовать о неразвитости рынков капитала. При этом кредитные ставки госбанков существенно не отличаются от средних по системе и ставки НБУ после изменения монетарного режима.
За счет структурных сдвигов именно ставки госбанков начинают определять поведение ставок в среднем по системе. С 2018 г. депозитные ставки начинают значительно опаздывать в реакции на учетную ставку. Для "Ощада" и "Привата" это наиболее характерно. Если они перераспределяют на себя самую большую долю депозитного рынка через эксплицитные и имплицитные гарантии вкладчикам, то это может сформировать серьезные искажения в монетарной трансмиссии.
Недостаточная реакция депозитных ставок на движение учетной ставки вверх может приводить к активизации поведения поиска доходности. Этому способствует асимметричный налоговый режим, вследствие чего, например, реальные эффективные ставки по ОВГЗ значительно превышают аналогичные ставки по депозитам. Из-за отсутствия доверия к банкам с более высокими депозитными ставками госбанки могут продолжительное время искажать трансмиссионный механизм. Если доверие к меньшим банкам возобновится, а последние будут осуществлять более рискованную деятельность, то потеря интереса к низкой доходности по депозитам госбанков со временем скажется на появлении дополнительных изменений на денежном рынке.
Количественная оценка корреляции между учетной ставкой и ставкой по депозитам и кредитам подтверждает наличие некоторых искажений в трансмиссионном механизме (см. табл. 3).
Общий уровень корреляции ставок можно считать неплохим, за исключением случая "Привата" после национализации. Также довольно неприятное явление - низкая корреляция между учетной ставкой и ставкой по кредитам физлиц. Низкие уровни корреляции для депозитов физических лиц также подтверждают уязвимость трансмиссионного механизма в аспекте влияния процентной политики центробанка на решения по потреблению и сбережениям.
Проблема доминирования госбанков очевидна. По соображениям монетарной политики государственные банки являются фактором в искажении трансмиссионного механизма, и поведение депозитных ставок в 2018 г. это подтвердило. При сохранении ориентации на розничных и МСБ заемщиков в силу более низких юридических рисков и при сохранении явного преимущества на депозитном рынке перераспределение ресурсов в пользу секторов с низким или отрицательным мультипликативным эффектом будет закладывать структурные предпосылки для более медленного роста потенциального ВВП. Улучшение корпоративного управления в госбанках быстрее скажется на повышении их операционной эффективности, снижении роли политически мотивированного кредитования, улучшении их финансовой стойкости. Но при существующих условиях индивидуальное повышение эффективности отдельных госбанков может порождать системный риск в среднесрочной перспективе. Прежде всего речь идет о рисках бизнес-моделей с ориентацией на мелких заемщиков, к чему госбанки будут явно предрасположены с учетом институциональных проблем с корпоративным сегментом.
Потребность в существенном уменьшении участия государства в банковской системе очевидна. Но она может не достичь ожидаемого результата, если параллельно не будет улучшаться климат, не будет утверждаться верховенство права, не увеличится популяция заемщиков среднего и крупного бизнеса, не генерирующего значительных институциональных рисков.
Более четкая специализация ограниченного количества (не более двух) госбанков проявится положительно только в том случае, если они не будут конкурировать между собой и с другими крупными банками, находящимися сейчас в госсобственности.
* * *
Структурные изменения в банковской системе Украины отображают существенный рост роли государственных банков. Наблюдается асимметричное доминирование госбанков в розничном сегменте, на депозитном рынке параллельно с самым высоким уровнем NPL в разрезе групп банков. Госбанки не демонстрируют признаков контрциклического кредитования - одного из преимуществ, которые они потенциально привносят в финансовую систему. Скорее, наоборот. Накопленные "плохие долги" замедляют выход из кредитного застоя, демонстрируя, что госбанки в Украине привносят проциклические эффекты. За последнее время значительная доля госбанков не формирует существенных искажений в кредитном канале монетарной трансмиссии. Процентные ставки реагируют достаточно эластично на изменение ставки НБУ. При этом наблюдается волатильность в объемах кредитования, что может быть связано с исключительной способностью таких учреждений к предоставлению относительно крупных кредитов.
Доминирование госбанков на депозитном рынке и сильный эффект сети, которым они пользуются, оказывает существенное влияние на искажение депозитного канала. Ставки эластично реагируют при движении учетной ставки вниз, но они инертны при движении учетной ставки вверх. Это усложняет способность НБУ достигать инфляционных целей, поскольку подрывает влияние ключевого монетарного инструмента на решения по межвременному потреблению. Явное и неявное страхование вкладчиков госбанков, преимущества в эффекте сети и недостаток доверия к частным банкам цементируют способность первых к занижению депозитных ставок. Переориентация госбанков на розничное и МСБ кредитование при сохранении преимуществ по мобилизации депозитов перераспределяет ресурсы в пользу секторов с низким положительным влиянием на рост потенциального ВВП.
Улучшение корпоративного управления в госбанках призвано повысить их прибыльность и финансовую стойкость, но может не привести к появлению положительного системного эффекта в случае сохранения конкуренции между ключевыми финучреждениями на розничном рынке. Доля государства в банковской системе должна уменьшаться параллельно с усилением специализации госбанков и реформами, нацеленными на повышение качества институтов. Без расширения популяции заемоспособных компаний специализация госбанков может натолкнуться на барьеры в виде емкости целевых сегментов.
Статья предоставлена в рамках проекта KSE Voice.