Остродефицитное выполнение госбюджета-2019 привело к ручному управлению государственными финансами в конце прошлого года. Ощутимо недостаточные поступления заставляют искать причину такого неутешительного состояния дел в государстве, тем более что именно в прошлом году заработали две формально новые фискальные структуры - ГТС и ГНС. У этих госорганов - новые руководители. Думаем, им есть что сказать гражданам, бизнесу и государству. ZN.UA сначала отправляется на обновленную таможню, которая теперь стала самостоятельной Государственной таможенной службой. В основательном разговоре с ее главой Максимом Нефьодовым мы очень надеемся не только выяснить причины хронического недобора таможенных поступлений в бюджет (в частности и в январе 2020-го), но и понять, почему на новой таможне все осталось по-прежнему, почему продолжают действовать старые схемы уклонения от налогообложения, почему власть своим очередным заявлением о решительной борьбе с контрабандой срывает аплодисменты лишь контрабандистов?
В первой части интервью мы поднимем вопросы наполнения госказны; проблем и объемов конфиската; обеспечения таможенников сканерами и весомерами; оценим объемы контрабанды и ее особенности.
Итоги работы
- На главе Государственной таможенной службы лежит большая ответственность за экономическую безопасность государства. Однако в прошлом году дефицит госбюджета достиг 78 миллиардов гривен. Причем самый большой недобор в казну был именно в конце года. Максим Евгеньевич, какая часть этого дефицита на совести таможенников и почему?
-Насколько мне известно, госбюджет-2019 недополучил от таможни 22 миллиарда 878 миллионов 719 тысяч гривен (план выполнен на 94,2%). Это если учесть запланированный дефицит бюджета, который компенсируется заимствованиями и доходами от приватизации. "Зрады" или "перемоги" в этом нет. Это нормальное функционирование финансов любой страны.
Если говорить конкретно о таможне, то самый существенный фактор, в наибольшей мере повлиявший на доходы таможни в 2019 году, - это, конечно, колебания курса доллара. Мы вообще находимся в уникальном эпизоде бюджетного планирования: всю жизнь страна была в условиях высокой инфляции и довольно однонаправленного колебания курса доллара. Всех интересовало: на сколько вырастет доллар к концу года? Эта инфляция и колебания курса всегда закладывались народными депутатами в проект госбюджета. Расчета на то, что курс гривни может, наоборот, укрепляться, никогда не было. Да и прецедентов тоже. Кроме, кажется, одного периода, когда курс опустился ниже пяти гривен за доллар на протяжении полугода.
Когда у нас вместо заложенного в бюджет среднегодового курса 28,2 гривни/доллар среднегодовой - около 24, то это весьма неприятный сюрприз. Доходы таможни привязаны к доллару. Так, стоимость телефона, завозимого через границу, одинаковая (например, 500 долларов) и в этом, и в прошлом году. С этих 500 долларов берется 20% НДС. Но эти 20% при курсе 27 и 24 значительно отличаются. Поэтому для себя в своей статистике мы измеряем доходы таможни в долларах, потому что эффект курса в плюс или минус не является ни достижением, ни провалом. По такой логике, лучший руководитель таможни был в 2014 году, когда курс подскакивал до 28 гривен/доллар.
Поэтому, если измерять в долларах, то таможня перевыполнила план, собрав в 2019-м на 1 миллиард долларов больше, чем в 2018 году. Наверное, в этом есть часть моей работы и работы бывшей команды, потому что я начал влиять на таможню ближе к концу года. Официально новая таможня запустилась 8 декабря 2019-го. Тем не менее уже примерно с сентября, когда заработали новое правительство и центральный аппарат новой ГТС, я считаю, по крайней мере политически, что это время моей работы, и все успехи или провалы тоже мои.
Что касается именно работы таможни, то она сработала в 2019 году лучше, чем в 2018-м. Это подтверждается не только поступлениями в долларах, но и качественными показателями. Таможня - это калькулятор. Он должен считать честно. Если он считает нечестно, это называется контрабандой. Базовые показатели, на которые нужно смотреть: нагрузка на один доллар импорта (этот показатель либо стабилен, либо незначительно растет, когда уменьшается количество оптимизаторов) и стоимость облагаемого налогом импорта. Резервы кроются именно в изменении этой стоимости. Мы подозреваем, что стоимость импортированных товаров занижается либо происходит их маскировка под другие категории товаров. Наконец стоимость несырьевого импорта должна расти. Это как раз показатель нашей работы. И в 2019 году эта стоимость существенно увеличилась, - мы видели рост примерно 3% месяц к месяцу. И это достижение коллектива таможни.
На сырьевой импорт таможня не имеет прямого влияния. Газ, уголь, нефть стоят столько, сколько стоят, там тоже может быть контрабанда, но ее методы другие.
- То есть у таможни недобора от плана в гривнях не было?
-Конечно, был недобор в гривнях. Если вы умножите перевыполнение плана в долларах на фактический курс 24, а не 27, который закладывался в госбюджет, то получится недобор. Но еще раз скажу: таможня может выполнить план при условии выполнения других параметров госбюджета. Если вопрос в том, что таможня должна собрать абсолютное количество денег безотносительно ко всему происходящему, то это весьма странно. Таможня, как и любой фискальный орган, не создает деньги. Их зарабатывают предприниматели. Таможня лишь берет определенную законом долю от этой суммы. Поэтому разговоры о том, что таможенник должен пойти и где-то "наскрести" денег, выглядят весьма странно.
Мы убеждены, что результаты нужно считать в долларах и обязательно в привязке к другим параметрам, заложенным в бюджет, например, к объему роста импорта.
- Новая таможня запустилась 8 декабря, а, по данным Минфина, за январь 2020 года недобор уже обновленной таможни составляет 7,9 миллиарда гривен. Что-то снова не так или планы не отвечают реальным возможностям? Подавать в отставку не придется?
-Да, недобор есть. Опять-таки, играет свою роль курс.
- Сейчас курс доллара растет…
- Но курс, заложенный в бюджет, - 27, а не 25, как сейчас. Еще один фактор, оказывающий большое влияние, - это увеличение импорта. В бюджет заложен рост импорта 11,1%. Исходя из этих параметров и рассчитываются доходы таможни. Без их учета считать, что, несмотря на импорт и курс, таможня должна снять с предпринимателей больше денег, было бы абсурдно. Когда-то существовала практика азаровских переплат, сбора денег авансом и т.п. Но хочу заверить: пока я здесь, подобного не будет.
Импорт в гривнях по сравнению с прошлым годом упал на 14%. В этом есть и некоторый позитив для страны, с точки зрения платежного баланса. Но при этом мы не стали меньше завозить потребительских товаров, лишь уменьшился импорт сырья: газа, нефти, бензина. И это плюс для экономики. Конечно, с меньшего импорта денег собирается меньше. Кроме того, в январе 2019-го действовал разовый фактор, я имею в виду около 100 миллионов долларов платежей за "евробляхи". В январе 2020-го таких денег, конечно, нет.
На этом фоне качественные показатели не говорят о каком-либо падении. Таможенная стоимость выросла, и мы считаем это достижением. Ведь в среднем килограмм импорта стал на 5% дороже. Это и есть результат нашей работы в борьбе с "серыми" схемами. Он достигается в том числе за счет поиска пересортицы, работы с таможенной стоимостью, международных мер, более тщательной проверки, внедрения сканеров и прочего. Мы не в состоянии повлиять на объем, а вот стоимость может колебаться очень сильно. При моей каденции задержали фуру с брендовыми вещами, заявленная стоимость которых составляла менее 70 тысяч долларов, а согласно ценам в Интернете - почти 2,7 миллиона. Это - работа таможни.
- А как выполнить эту работу? Когда, наконец, таможенники будут обеспечены в достаточном количестве сканерами, весомерами и прочим?
- Говоря об обеспечении таможенников, я начинал бы с зарплат. Это самая болезненная история. Если говорить о двух наибольших реформах, которые можно внедрить для борьбы с контрабандой, то это повышение заплат до рыночного уровня и объединение таможни в единое юрлицо, чтобы была возможность перебрасывать декларации между таможенниками.
Зарплата не сделает из плохого человека честного, но повышение зарплат позволит заново набрать людей. Вы не поверите, но на конкурс приходят одни и те же таможенники. Это замкнутый круг. Поэтому нужно постепенно повышать зарплату до рыночного уровня. Как только вступит в силу закон №2318-1, дающий соответствующую возможность, мы со второй половины марта начнем переаттестацию работников с переведением их на контракт. Кто подпишет контракт, тот получит значительно большую зарплату. Надеемся, что это существенно обновит кадры.
Конечно, сканеров и весов нужно больше, но еще важнее организация работы. На большинстве пунктов пропуска царит неразбериха. Обычный человек не может понять, что там происходит. Стоят люди, машины, таможенники, пограничники, брокеры… Это мешает контролировать процесс и способствует различным уклонениям: проезду мимо всех, получению средств за пропуск вне очереди... И весы, конечно, очень важны. Это то, на чем мы будем концентрироваться в этом году, чтобы обеспечить все пункты работающими весовыми комплексами. Потому что у нас много таких комплексов есть де-юре, но их нет де-факто: не работают, сломаны либо работают так, что ими можно пренебречь.
Сканеры - очень важная вещь. Это сложное устройство, требующее навыков от персонала и понимания того, какие грузы мы выпускаем на сканер. Это вопрос риск-ориентированного подхода. Мы не можем все грузы открыть, проверить, взвесить, отсканировать. Во-первых, это очень дорого. А во-вторых, это нереально по времени. Будут не пробки, вообще граница встанет. Но сканер работает, он находит что-то каждый день. И для нас это очень эффективный инструмент. Сканирование фуры занимает 7–15 минут.
Хотя и сканер не панацея. Что-то проезжать будет всегда, потому что существует естественный уровень контрабанды, который невозможно полностью искоренить. Это как кражи в супермаркетах, ведь ни один супермаркет не довел их до нуля. Не потому даже, что это теоретически невозможно, а потому что дорого. Есть некоторое равновесие, когда дальнейшая борьба с кражами становится уже нерентабельной, - затраты на охрану больше. То же самое на таможне. Вопрос в том, чтобы минимизировать злоупотребления. Так что сканеров надо больше. К сожалению, на этот год у нас не запланировано приобретение новых сканеров, это дорого. Но надеемся отремонтировать дополнительно хотя бы два-три мобильных, которые раньше подарил Евросоюз и которые доведены, возможно, и сознательно, до нерабочего состояния. Акцент в этом году - весы. Также мы запускаем пилот по интегрированной системе видеонаблюдения на пункте Доманово.
Борьба с контрабандой
- В какую цифру вы оцениваете объемы контрабанды в Украину? Слышал от экспертов - 100 миллиардов гривен. И сколько средств в результате не попадает в госбюджет?
-Мне трудно оценить контрабанду. Если бы мы знали, сколько у нас контрабанды, мы бы ее быстро прекратили. С известными схемами мы боремся. Я смотрел методологию исследований, показывающих 100 миллиардов гривен. Есть и такие, которые показывают больше. Порой они вызывают у меня удивление. Например, одно из исследований определило, что самый большой объем контрабанды в Украину - более миллиарда долларов в год - поступает из Швейцарии. При этом у нас объем импорта со Швейцарией не настолько большой, чтобы можно было миллиард долларов где-то спрятать.
Мы сейчас проводим собственную оценку, чтобы понимать потенциальные потери, и считаем их меньшими. Стараемся понять, в какой категории какой теоретически может быть объем злоупотреблений и сколько составляют доходы бюджета от всей этой категории. Есть категории, на которых концентрироваться нужно в первую очередь, например на автозапчастях, - тут большие риски. Есть и категории, где представить себе значительный объем контрабанды очень трудно. А есть такие, что не относятся к сфере ответственности таможни, например, нефтепродукты. Всем понятно, что там есть проблемы. Но если танкер стоит вне пределов таможенной территории, он не заходит на таможню, то с ним должны бороться военные. Это так же, как нельзя обвинять пограничников в занижении таможенной стоимости, потому что это вопрос таможни.
С другой стороны, есть резервы, о которых мало кто говорит. Прежде всего это "пиджаки" и "бусики", схемы по завозу в ручной клади через аэропорты, почтовые схемы. Однако мы не орган, наказывающий людей, которые завозят две бутылки текилы вместо одной. Но мы говорим о людях, которые завозят в ручной клади компактные, но очень дорогие вещи: одежду элитных марок, часы, ювелирные украшения, дорогую электронику. Чемодан, набитый айфонами, - это макроэкономическое влияние, потому что их примерно именно так и ввозят. Иногда спрашивают: "Когда же вы поймаете контейнер айфонов?". Я скажу откровенно: "Айфоны контейнерами не возят".
Мы оцениваем контрабанду в десятки миллиардов гривен. Обязательно сделаем замеры уровня, до которого возможно уменьшить контрабанду. Есть схемы, которые можно прикрыть на 95%, но существуют и такие, которых не прикрыть полностью никогда. Например, почтовая контрабанда. Ее можно только уменьшить, исключив одиозные случаи, когда для одного человека пересылается полный модельный ряд обуви от 35-го до 45-го размера.
- С 2018 года уже работает норма 24/72, которая была направлена на борьбу с так называемыми пиджаками. Сначала очереди на границах действительно уменьшились, но позже все вернулось на круги своя: люди, "бусы", очереди. Почему перестало работать? Коррупция, отсутствие контроля, что?
-Влияние закона на схему было, но не кардинальное. Вопрос в том, что есть несколько проблем, мешающих на практике бороться с этим злоупотреблением. Первая - социальный эффект: в схему вовлечены десятки тысяч людей, причем не от хорошей жизни. Это не их товар. Если посмотреть камеры наблюдения, то это выглядит так: через пеший переход бабушка несет диск от BMW X5. Она говорит: "Это в пределах 500 евро и для личного пользования". Даже если у нее нет BMW, она имеет право это завезти. Это социальные вопросы. Но за этим стоят мощные силы, которые от схемы просто так не откажутся. Даже если речь идет о пешем переходе "муравьев", то это уже макроэкономические объемы: 1000 человек за смену, две смены, каждый человек несет 40–45 кг - это 90 тонн/сутки.
Вторая проблема: очень трудно на границе оценить реальную стоимость вещи. Конечно, есть одиозные случаи - десять сумок Louis Vuitton по цене 50 евро каждая. Здесь все понятно. Но если вы видите много свертков бытовой химии, понять на границе и оценить, сколько это стоит, довольно сложно. Европа борется с этим радикально, снижая стоимость товаров для ввоза, вводя ограничения на некоторые группы товаров. Готовы ли мы к таким радикальным мерам, мне сказать трудно, потому что я понимаю, что сначала мы должны обеспечить оформление и логистику товаров. Чтобы люди могли завозить, легко и быстро, уплачивая пошлину. И это касается не только таможни.
Перекрыть завтра, например, перевозку "бусиками" невозможно, потому что сразу будет заблокирована граница. Это постепенный процесс, растянутый хотя бы на два года. Практика, которой бы я придерживался: мы должны периодически посылать все более жесткие сигналы. Например: "Со следующего месяца мы начинаем жестко смотреть на электронику. Если вы везете телевизор в коробке, открывайте ее, снимайте защитные пленки, вам это не нужно, если он действительно для личного пользования". Именно это и приводит к тому, что возрастает таможенная стоимость. Мы даем переходный период.
Либо как государство мы должны дать людям субсидируемые рабочие места. Кстати, "муравьев" полностью не победила ни одна страна.
- Тем не менее сколько схем незаконного ввоза товаров в Украину закрыли в последнее время?
- Схемы существовали и будут существовать всегда. Схемы контрабанды в Швейцарии такие же, как и в Украине, - вопрос в объемах этих схем. Есть ли в Швейцарии занижение таможенной стоимости? Есть. Но оно составляет от общего объема импорта, скажем, 0,5%, тогда как в Украине, наверное, 10%. (Эксперты ZN.UA утверждают, что если исключить сырьевые схемы и заработки при импорте на НДС, то в сфере импортных поставок товаров народного потребления занижение таможенной стоимости происходит в 80–85% случаев. - Ред.) Закрыть схему полностью - это утопия. "Пиджаков" сейчас точно меньше, чем раньше, но они есть. Однако моя работа в том и состоит, чтобы их было еще меньше. Любая сеть АЗС вам подтвердит: рынок "серого" автомобильного топлива уменьшается, но он есть. Достигнем ли мы когда-то ситуации, когда люди перестанут болеть? Вряд ли.
Основные направления борьбы, на которых мы сейчас концентрируемся: контейнеры в Одессе, фуры в Западной Украине, почта и авиакарго. Почему именно эти направления? Потому что они перетекают одно в другое. Эти направления макроэкономические, и перекрыть их можно лишь вместе, потому что люди очень легко переориентируются. Можно теоретически остановить всю Одессу, а люди (те же самые) поедут в Черновцах или на Волыни. Это же касается и почты. Сжимать можно лишь вместе, сжимать что-то одно из них - это фикция. Можно отчитываться, что мы на 90% перекрыли схему, но контрабандисты будут только аплодировать и везти по другому направлению.
- Каковы объемы конфискованного таможенниками товара? И какого именно?
- Таможня лишь изымает товары, а конфискует их после этого суд. В прошлом году суд конфисковал товаров на сумму около 225 миллионов гривен. Но следует отметить, что все данные о конфискации подаются по заявленной стоимости. Поэтому фура, стоимость которой мы оценили в 2,7 миллиона долларов, попадет в статистику согласно стоимости в таможенной декларации, то есть 70 тысяч долларов. Это направление еще не работает идеально, потому что у нас есть очень большие проблемы с продажей конфиската. Мы сделали первый шаг и перенесли продажи ничейных товаров, оставшихся на таможенных складах, на аукционы и Prozorro.Продажи. Сейчас мы готовим законопроект, который определит, что делать с конфискованными товарами. И тут проблема в том, что у таможни почти нет своих складов ни в одном регионе. А те, что есть, это просто сараи. Так выглядит инфраструктура, это без шуток. Говорят: "Сделайте, чтобы не воровали". А даже, например, на таможенном посту Столичный частично нет забора, и размещен он на частной территории, теоретически человек может зайти срезать пломбы… Легкого решения здесь нет.
Был случай, когда изъятое зерно передали на элеватор, а потом оно из этого частного элеватора исчезло. Кто виноват? Ситуация трагикомическая, но она требует решения. Я общался с "Укроборонпромом". У них есть помещения с охраной, которые не используются. Возможно, мы их используем для хранения имущества. Здесь еще непаханое поле работы.
Во второй части интервью мы выясним, каким товарам отдают предпочтение контрабандисты, и достаточно ли эффективны сегодня методы борьбы в частности с подакцизным сегментом. Обсудим возможности комплексной защиты от контрабанды и усовершенствования контроля правильности определения таможенной стоимости товаров. Не забудем о качестве кадров. А кроме того, откроем "сюрприз", для многих - не очень приятный. "Волнуйтесь. Подробности - письмом".